di Germano De Sanctis

Il Consiglio dei Ministri del 31 marzo ha approvato all’unanimità il disegno di legge costituzionale sulla riforma del bicameralismo perfetto e del Titolo V della Costituzione. Il Governo ha tenuto a precisare che testo in questione non è blindato, né, tanto meno, definitivo, in quanto il confronto con i Comuni e le Regioni è ancora in corso relativamente ad alcuni elementi.
Il testo licenziato dal Governo presenta diverse novità rispetto alla bozza presentata lo scorso 12 marzo.

Il superamento del bicameralismo perfetto.

Il bicameralismo perfetto è stato uno dei principi fondanti dell’ingegneria costituzionale al momento della redazione della Carta Costituzionale. Infatti, i padri costituenti, temendo un nuovo colpo di Stato come quello operato dai fascisti nel 1922, hanno previsto la creazione di due assemblee rappresentative dotate di poteri legislativi perfettamente speculari, la Camera dei Deputati ed il Senato della Repubblica, in modo da rendere più difficile un attentato alle istituzioni democratiche. Infatti, vi era la convinzione che sarebbe stato più difficile reinstaurare una dittatura, dovendo assumere il controllo di due assemblee rappresentative diverse soltanto nella composizione e nelle modalità elettive.
Oggi, tali timori paiono superati dopo sessantasei anni di vigenza della Costituzione e di esistenza delle istituzioni repubblicane. Anzi, da tempo, molti commentatori ritengono che il bicameralismo perfetto rappresenti, ormai, un inutile fardello capace solo di rallentare la produzione degli atti legislativi. La riforma presentata dal Governo si inserisce nell’alveo di questa corrente interpretativa.
Infatti, il disegno di legge di revisione costituzionale delinea un nuovo sistema bicamerale differenziato, ove soltanto la Camera dei Deputati ha il potere di dare il voto di fiducia al Governo. Inoltre, la Camera dei Deputati si vede riconosciuto il potere di esercitare le funzioni di:

• indirizzo politico ;
• attività legislativa ordinaria;
• controllo dell’operato del Governo.

Invece, per quanto concerne, il Senato della Repubblica, esso muterà anche la sua denominazione in “Senato delle Autonomie”, al fine di sottolineare il forte legame che il nuovo organismo di rappresentanza avrà con le Regioni ed i Comuni.
Il Senato delle Autonomie è inteso come un organo rappresentativo delle istituzioni territoriali, che partecipa alla funzione legislativa in un’ottica di razionalizzazione del procedimento legislativo, scevra di ogni duplicazione delle competenze tipica del bicameralismo perfetto.
Coerentemente con tale ultima affermazione, il disegno di legge in questione prevede che, salvo i casi di leggi di revisione costituzionale e di leggi costituzionali (che rimangono di competenza di entrambe le Camere), tutte le leggi sono approvate esclusivamente dalla Camera dei Deputati.
Tuttavia, per quanto concerne le funzioni legislative, visto il forte legame esistente tra le istituzioni territoriali ed il Senato delle Autonomie, quest’ultimo può, in alcuni ambiti di interesse delle autonomie territoriali, esprimere proposte di modifica che possono essere superate soltanto da un voto della Camera dei Deputati espresso attraverso un quorum rafforzato della maggioranza assoluta dei suoi componenti. Le materie oggetto di questa specifica previsione di tutela degli interessi delle istituzioni territoriali sono le seguenti:

• l’ordinamento, gli organi di governo, la legislazione elettorale e le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città Metropolitane ;
• le norme generali sul governo del territorio e l’urbanistica ;
• il sistema nazionale ed il coordinamento della Protezione civile ;
• le modalità di partecipazione di Regioni e Province Autonome alle decisioni in materia comunitaria ed internazionale;
• il coordinamento Stato-Regioni in materia di immigrazione, ordine pubblico e tutela dei beni culturali e paesaggistici;
• la disciplina della finanza regionale e locale;
• il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e incompatibilità dei membri degli organi regionali.

Al di là di questo elenco di competenze specifiche, è riconosciuto in capo al Senato delle Autonomie il potere di esprimere un parere su ogni progetto di atto normativo o documento all’esame della Camera dei Deputati. Inoltre, il Senato delle Autonomie ha la facoltà, con deliberazione adottata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, di richiedere alla Camera dei deputati di procedere all’esame di un disegno di legge.
Relativamente, invece, alle, funzioni non legislative del Senato delle Autonomie, così come è previsto nel testo vigente della Costituzione, esso ha la competenza in materia di:

• elezione e giuramento del Presidente della Repubblica ;
• messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica;
• elezione di un terzo dei componenti il Consiglio Superiore della Magistratura;
• elezione di due dei cinque giudici costituzionali di nomina parlamentare.

Infine, il superamento del bicameralismo perfetto si rileva plasticamente nell’introduzione della previsione di una corsia preferenziale alla Camera dei Deputati per l’approvazione in tempi certi, al massimo entro sessanta giorni, di alcuni provvedimenti che il Governo ritiene prioritari. In altri termini, viene rafforzato il ruolo del Governo in Parlamento, prevedendo l’introduzione dell’istituto del voto a data certa, in base al quale il Governo può chiedere alla Camera dei Deputati di deliberare che un disegno di legge sia iscritto con priorità all’ordine del giorno e sottoposto alla votazione finale entro sessanta giorni dalla richiesta. Appare evidente che siamo di fronte ad una norma che, se approvata, modificherà gli equilibri tra potere esecutivo e potere legislativo in sede di dialettica parlamentare.

La preoccupazione che un simile potere comprometta eccessivamente gli equilibri trai poteri dello Stato ha suggerito l’introduzione di un adeguato contrappeso, rappresentato dalla previsione normativa che introduce nuovi limiti alla decretazione d’urgenza da parte del Gorverno.

La riforma del Senato.

Il numero dei eletti al Senato delle Autonomie è di 148, alcuni nominati dal Presidente della Repubblica, altri espressi dalle autonomie territoriali.
Il Presidente della Repubblica nomina 21 Senatori, scegliendoli tra coloro che abbiano onorato l’Italia per meriti in campo sociale, artistico, letterario o scientifico. Tali Senatori sono nominati, utilizzando i medesimi stessi criteri attualmente in uso per nominare i senatori a vita. I Senatori di nomina presidenziale restano in carica sette sette anni e non hanno diritto ad alcuna indennità. Nessun cambiamento è previsto relativamente ai Senatori a vita.
Invece, per quanto concerne gli altri 127 Senatori, essi non sono più eletti, ma vengono paritariamente nominati dalle Regioni e dai Comuni. I 127 Senatori espressione delle autonomie locali restano in carica fino alla fine del loro mandato locale e non ricevono alcuna indennità. Venendo ad un esame più dettagliato, i Senatori espressione delle autonomie territoriali sono i seguenti:

• i Presidenti delle Giunte Regionali e delle Province di Trento e Bolzano;
• i Sindaci dei Comuni capoluogo di Regione e di Provincia Autonoma;
• due consiglieri regionali eletti tra i componenti del Consiglio Regionale di ogni singola Regione (con voto limitato);
• due sindaci eletti tra i Sindaci di ogni singola Regione (con voto limitato).

Al momento nulla è detto, ma nemmeno escluso, circa un sistema di elezione con rappresentatività proporzionale al numero degli abitanti di ogni singola Regione.
Vista la complessità di quest’ultime previsioni, il disegno di legge di revisione costituzionale rinvia la definizione dei dettagli procedurali ad una specifica legge di attuazione costituzionale.
Risulta interessante evidenziare il fatto che i Senatori espressi dalle autonomie locali eserciteranno tale incarico in virtù di un sistema duale di nomina:

• nomina automatica per Presidenti delle Giunte Regionali, i Sindaci delle città capoluogo di Regione e per quelli delle Province Autonome di Trento e Bolzano;
• elezione di secondo grado per i Consiglieri Regionali ed i Sindaci di città non rientranti nella precedente tipologia.

L’abolizione del CNEL.

Il disegno di legge costituzionale prevede l’abolizione del CNEL, ritenendolo, oggigiorno, incapace di corrispondere a quelle esigenze di raccordo con le categorie economiche e sociali, che ne avevano originariamente giustificato l’istituzione.

La riforma del Titolo V della Costituzione.

Il disegno di legge costituzionale si sofferma anche sulla revisione del Titolo V della Costituzione che è già stato oggetto di una controversa riforma ad opera delle Legge Cost. n. 3/2001.
In primo luogo, è prevista la modifica dell’art. 114 Cost. con l’abolizione delle Province. In secondo luogo, si persegue l’obiettivo di razionalizzare le competenze fra Stato e Regioni, attraverso la totale riscrittura dell’art. 117 Cost., con l’eliminazione delle materie per cui è attualmente prevista la legislazione concorrente tra Stato e Regioni.
La scelta di eliminare la legislazione concorrente è dettata dalla necessità di definire un sistema di governo multilivello più ordinato ed in grado di bilanciare gli interessi nazionali, regionali e locali , nonché idoneo ad assicurare efficaci politiche di programmazione territoriale coordinate, senza i contenziosi istituzionali che sono “fioriti” negli ultimi anni. Di conseguenza, è apparso necessario prevedere il superamento dell’attuale frammentazione del riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni, attraverso l’allargamento dell’elenco delle materie di competenza statale esclusiva. Secondo il disegno di legge di revisione costituzionale, sono materie di esclusiva competenza statale, tra le altre:

• il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario ;
• le norme generali sul procedimento amministrativo e sulla disciplina giuridica del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche ;
• l’ordinamento scolastico, l’istruzione universitaria e la programmazione strategica della ricerca ;
• l’ordinamento di Comuni, Città Metropolitane ed enti di area vasta ;
• il commercio con l’estero, l’ambiente, l’ecosistema, i beni culturali e paesaggistici;
• le norme generali per la tutela e sicurezza del lavoro.

In contrapposizione alle scelte legislative operate dalla Legge n. 59/1997 (c.d. “Legge Bassanini”) e dalla citata Legge, Cost. n. 3/2001, le quali definivano come “residuali” le competenze legislative statali, il disegno di legge di riforma costituzionale in questione prevede prioritariamente le materie di competenza esclusiva statale, per, poi, specificare che quelle non rientranti in tale ambito di competenza sono da annoverarsi, in forma residuale, nell’ambito della competenza esclusiva regionale.
Tuttavia, la riforma in questione prevede, altresì, una “clausola di supremazia statale”, la quale riserva allo Stato il potere d’intervenire anche sulle materie di competenza regionale. Tuttavia, quest’ultima norma è stata “controbilanciata” da un ulteriore previsione normativa che dispone la possibilità in capo allo Stato di delegare, anche temporaneamente, alle Regioni la funzione legislativa nelle materie di propria competenza esclusiva.

I tempi della riforma.

Come è noto, il processo di approvazione di una legge costituzionale è molto lungo e prevede che la legge sia approvata con una maggioranza semplice da entrambi i rami del Parlamento una prima volta. Poi, a distanza di tre mesi, lo stesso testo deve essere di nuovo approvato da tutte e due le Camere con una maggioranza qualificata, rappresentata dai due terzi dei suoi componenti.
Qualora questa maggioranza non venga raggiunta, si devono aspettare ancora tre mesi. In questo periodo di tempo, un quinto dei membri di una delle due Camere, ovvero 500.000 elettori, o cinque Consigli Regionali possono chiedere l’indizione di un apposito referendum costituzionale per approvare o respingere la riforma.
Si ricorda che, per il referendum costituzionale, non è richiesto il raggiungimento di un quorum.
Se nei tre mesi di pausa la richiesta di referendum non viene presentata, la legge viene approvata automaticamente.

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