di Germano De Sanctis

Breve disamina delle previsioni concernenti l’attuazione ed il monitoraggio del PNRR, alla luce dell’ultima bozza redatta del piano medesimo.

La coerenza con le altre iniziative e la complementarietà dei finanziamenti.

Come è noto, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) esplica i propri effetti in un ambito temporale limitato, che si concluderà nel 2026.
Esso, opererà nell’ambito della più ampia strategia di sviluppo delineata dal Governo Draghi per i prossimi anni, che si comporrà di un insieme integrato di fonti di finanziamento e strumenti di policy, in coerenza con le indicazioni dell’Unione Europea.
Siffatta strategia costituirà un insieme unitario e si articolerà in priorità ed in obiettivi generali e specifici, individuati sulla base di un processo di programmazione articolato su vari livelli, da adottare e attivare progressivamente, coinvolgendo:
• le risorse proveniente da Next Generation EU;
• i finanziamenti della politica di coesione europea per il periodo 2021-2027;
• le risorse ordinarie del bilancio dello Stato;
• apposite risorse aggiuntive specificamente dedicate al finanziamento di interventi complementari al PNRR, che integrano e completano la strategia definita con il Piano.
Per quanto concerne le risorse nazionali aggiuntive al PNRR, l’Italia ha deciso di costituire un apposito Fondo di bilancio, con una dotazione complessiva di circa 31 miliardi di euro, destinato a finanziare specifiche azioni che integrano e completano il PNRR, al fine di rafforzare l’impatto degli investimenti, nell’ambito di una visione unitaria ed integrata dell’uso delle risorse europee e nazionali. Infatti, mediante tale Fondo Nazionale Complementare, il Governo intende integrare le risorse disponibili, al fine di conseguire le priorità e gli obiettivi del PNRR. Nello specifico, gli investimenti che saranno realizzati con il Fondo Nazionale Complementare saranno corredati di milestone e target e verranno monitorati e controllati dalle Autorità nazionali con le stesse modalità previste per il PNRR, seppur non saranno rendiconti alla Commissione europea.
L’integrazione tra il PNRR e il Fondo Nazionale Complementare sarà resa effettiva, mediante la realizzazione strumenti attuativi comuni. In particolare, saranno applicate procedure di attuazione omogenee, valide sia per gli interventi del PNRR che per gli interventi finanziati con le risorse del Fondo Nazionale Complementare. Siffatte regole verranno adottate attraverso l’adozione di apposite norme di semplificazione che accompagneranno la presentazione del PNRR alla Commissione Europea e che interesseranno anche:
• la governance degli interventi;
• il rafforzamento della capacità amministrativa delle Pubbliche Amministrazioni coinvolte;
• la semplificazione delle procedure.

L’attuazione del PNRR.

Il sistema previsto per la fase di attuazione, monitoraggio e controllo del PNRR è descritto in un apposito allegato tecnico al PNRR medesimo.
In termini generali, possiamo dire che la fase di attuazione del PNRR perseguirà le seguenti finalità:

• la realizzazione di specifici interventi e delle necessarie riforme, cui provvedono, nelle rispettive competenze, le singole Amministrazioni centrali interessate (cioè, i Ministeri), nonché le Regioni e gli Enti Locali;
• il coordinamento centralizzato per il monitoraggio e il controllo sull’attuazione del PNRR. A tal fine, sarà istituita un’apposita struttura presso il MEF, che fungerà da il punto di contatto con la Commissione Europea;
• l’istituzione della Cabina di Regia per il PNRR, la quale avrà il compito di di garantire il monitoraggio dell’avanzamento del presente Piano, il rafforzamento della cooperazione con il partenariato economico, sociale e territoriale, e di proporre l’attivazione di poteri sostitutivi e le modifiche normative necessarie per l’implementazione delle misure del PNRR.

La realizzazione degli interventi previsti dal PNRR.

Per quanto concerne l’attuazione dei singoli interventi previsti dal PNRR, vi provvederanno, sulla base delle competenze istituzionali e tenendo conto del settore di riferimento e della natura dell’intervento, le seguenti Amministrazioni Pubbliche:
• le Amministrazioni centrali dello Stato;
• le Regioni;
• gli Enti Locali.
L’attuazione degli interventi avverrà utilizzando le strutture burocratiche e le procedure amministrative già esistenti, ferme restando le misure di semplificazione e di rafforzamento organizzativo che saranno introdotte.
Le Amministrazioni Pubbliche responsabili dell’attuazione dei singoli interventi dovranno:
• effettuare i controlli sulla regolarità delle procedure e delle spese;
• adottare tutte le misure necessarie per prevenire, correggere e sanzionare le irregolarità e gli indebiti utilizzi delle risorse;
• adottare tutte le iniziative necessarie per prevenire le frodi, i conflitti di interesse;
• evitare il rischio del doppio finanziamento pubblico degli interventi.
Inoltre, le medesime Amministrazioni Pubbliche saranno responsabili del recupero e della restituzione delle risorse indebitamente utilizzate, ovvero oggetto di frode o doppio finanziamento pubblico.
Gli atti, i contratti ed i provvedimenti di spesa adottati dalle Amministrazioni Pubbliche responsabili dell’attuazione degli interventi saranno sottoposti agli ordinari controlli di legalità, nonché ai controlli amministrativo-contabili previsti dalla legislazione nazionale applicabile.
Le Amministrazioni Pubbliche responsabili dell’attuazione degli interventi dovranno anche:
• assicurare la completa tracciabilità delle operazioni;
• tenere una contabilità separata per l’utilizzo delle risorse del PNRR;
• conservare tutti gli atti e la relativa documentazione giustificativa su supporti informatici adeguati e renderli disponibili per le attività di controllo e di audit.
A tale fine, presso ciascuna Amministrazione centrale responsabile di una Missione o di una Componente del PNRR dovrà essere individuata una struttura di coordinamento che avrà la funzione di monitorare e verificare l’attuazione degli interventi che fanno parte della
Missione/Componente. Siffatta struttura dovrà anche rendicontare le spese e l’avanzamento dei target e milestone al MEF.
In estrema sintesi, le Amministrazioni centrali svolgeranno una supervisione generale sull’effettiva attuazione dell’investimento e/o riforma di riferimento e dovranno rendicontare le relative spese, nonché i target ed i milestone conseguiti.
Al fine di garantire un’efficace attuazione del PNRR, le Amministrazioni centrali, le Regioni e gli Enti Locali potranno beneficiare di azioni di rafforzamento della capacità amministrativa mediante, due modalità principali:
• l’assunzione di personale esperto a tempo determinato specificamente destinato alle strutture preposte all’attuazione delle iniziative del PNRR, dalla progettazione alla concreta realizzazione;
• il sostegno da parte di esperti esterni appositamente selezionati, al fine di assicurare la corretta ed efficace realizzazione dei progetti ed il raggiungimento dei risultati prefissati.
La selezione del personale a tempo determinato sarà facilitata attraverso l’attuazione dell’Investimento 2.1 “Accesso” della Missione 1 del PNRR, che consentirà alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione pubblica di reclutare profili tecnici e profili ad alta specializzazione con contratti temporanei finalizzati all’implementazione dei progetti del PNRR.
Pertanto, la semplificazione delle norme sul reclutamento del personale delle Pubbliche Amministrazioni e la velocizzazione delle relative procedure rappresenteranno una delle modalità attraverso le quali verrà assicurato il miglioramento della capacità amministrativa e tecnica delle strutture responsabili dell’attuazione degli interventi.
Tale semplificazione sarà adottata con un apposito decreto-legge, che sarà approvato immediatamente dopo la presentazione del PNRR alla Commissione Europea.
Inoltre, le Amministrazioni centrali e locali potranno ricorrere al supporto tecnico-operativo di task-force attivate attraverso società pubbliche che istituzionalmente affiancano le Pubbliche Amministrazioni nelle attività di definizione e di attuazione delle politiche di investimento pubblico per lo sviluppo.
Infine, un’ulteriore accelerazione dell’attuazione del PNRR verrà garantita mediante l’adozione da parte del Parlamento di varie norme di semplificazione.

Il coordinamento centrale del PNRR.

IL PNRR attribuisce al MEF – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato il duplice ruolo di coordinamento centralizzato per l’attuazione del PNRR e di punto di contatto unico con la Commissione Europea.
In particolare, il MEF dovrà gestire il sistema di monitoraggio sull’attuazione del PNRR, rilevando:
• i dati di attuazione finanziaria;
• l’avanzamento degli indicatori di realizzazione fisica e procedurale.
Inoltre, il MEF dovrà predisporre e presentare alla Commissione Europea la richiesta di pagamento ai sensi dell’art. 22 Reg. UE n. 2021/241.
Il MEF provvederà anche a:
• verificare la coerenza dei dati relativi ai target ed ai milestone rendicontati dalle singole Amministrazioni Pubbliche responsabili delle Misure;
• valutare i risultati e l’impatto del PNRR.
Infine, sarà istituito presso il MEF un apposito Organismo di audit del PNRR indipendente, il quale sarà responsabile del sistema di controllo interno, con il compito di:
• proteggere gli interessi finanziari dell’Unione Europea;
• prevenire, identificare, segnalare e correggere casi di frode, corruzione o conflitto di interesse.
Al fine di assicurare l’efficace realizzazione degli adempimenti di monitoraggio, rendicontazione, controllo ed audit sull’attuazione del PNRR e delle relative riforme ed investimenti, si prevederà al reclutamento di unità di personale specializzato nelle materie economiche, giuridiche, statistico-matematiche e ingegneria gestionale per le esigenze di rafforzamento delle strutture operative del MEF degli altri Ministeri responsabili di Missione.

La Cabina di Regia per il PNRR.

Presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, sarà istituita una Cabina di Regia con il compito di:
• verificare l’avanzamento del PNRR, unitamente ai progressi compiuti nella sua attuazione;
• monitorare l’efficacia delle iniziative di potenziamento della capacità amministrativa;
• assicurare la cooperazione con il partenariato economico, sociale e territoriale;
• interloquire con le Amministrazioni Pubbliche responsabili in caso di riscontrate criticità;
• proporre l’attivazione dei poteri sostitutivi, nonché le modifiche normative necessarie per la più efficace implementazione delle misure del PNRR.
Per quanto riguarda gli aspetti organizzativi della Cabina di Regia mediante un apposito provvedimento normativo, il quale sarà adottato successivamente alla presentazione del PNRR alla Commissione Europea, saranno definite:
• la struttura;
• la composizione;
• le modalità di funzionamento e raccordo con le articolazioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Inoltre, verrà garantito il coinvolgimento de:
• i rappresentanti designati dalle Amministrazioni Pubbliche coinvolte nell’attuazione e nel coordinamento del PNRR;
• i rappresentanti designati dalla Conferenza Unificata Stato-Regioni;
• i rappresentanti del partenariato economico e sociale di riferimento.
La Cabina di Regia si riunirà periodicamente, al fine di garantire il più tempestivo esercizio delle funzioni assegnate.

Il sistema di monitoraggio del PNRR.

L’attività di monitoraggio sull’attuazione del PNRR sarà coadiuvata da un apposito sistema informatico sviluppato dal MEF – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, così come previsto dall’art. 1, comma 1043, Legge n. 178/2020.
Il sistema di monitoraggio dovrà rilevare tutti i dati relativi all’attuazione del PNRR:
• a livello finanziario, attraverso la rilevazione delle spese sostenute per l’attuazione delle misure e delle riforme;
• a livello fisico, attraverso la rilevazione degli appositi indicatori;
• a livello procedurale.
Il sistema dovrà anche registrare i dati di avanzamento dei target e dei milestone.
Le informazioni saranno rilevate, a livello di dettaglio, da parte dei titolari degli interventi (Comuni, Regioni, Ministeri, altri Enti) e rese disponibili alle singole Amministrazioni Pubbliche responsabili di Misura che le valideranno e le invieranno al MEF, il quale, a sua volta, curerà l’aggregazione a livello di PNRR e la conseguente divulgazione.
Il sistema di monitoraggio avrà la caratteristica di essere un sistema “unitario” per le politiche di investimento a sostegno della crescita, poiché rileverà anche i dati relativi all’attuazione degli interventi finanziati con il Fondo Complementare al PNRR, nonché i dati dei programmi finanziati dai fondi strutturali e di investimento europei 2021/2027 e dal Fondo di sviluppo e coesione nazionale.
Al sistema informatico di monitoraggio avranno accesso:
• gli utenti delle Istituzioni nazionali coinvolte;
• la Commissione Europea;
• l’OLAF;
• la Corte dei Conti;
• se del caso, l’EPPO in adempimento a quanto previsto dall’art. 22, par. 2, lett. e), Reg. UE n. 2021/241.

Il controllo e l’Audit.

In considerazione della specificità dello strumento finanziario ed in linea con quanto raccomandato dalla Commissione Europea, il PNRR dovrà prevedere verifiche aggiuntive rispetto all’ordinario e vigente controllo amministrativo stabilito dalla regolamentazione nazionale per il regolare utilizzo delle risorse finanziarie assegnate e che resta interamente confermato.
Infatti, l’intero sistema di verifica del PNRR sarà costituito, mutuando i sistemi di controllo dei fondi strutturali europei e sarà orientato a:
• la prevenzione;
• l’individuazione ed il contrasto di gravi irregolarità quali frodi, casi di corruzione e conflitti di interessi;
• lo scongiurare potenziali casi di doppio finanziamento.
Le attività di controllo saranno di competenza del Servizio centrale del PNRR, ma anche delle Amministrazioni centrali responsabili di misure (c.d. autocontrollo). In particolare, esse saranno concentrate su:
• l’effettivo conseguimento di target e milestone, per fornire rassicurazioni nel processo di rendicontazione alla Commissione Europea;
• la regolarità delle procedure e delle spese basate sulla valutazione dei rischi e proporzionate ai rischi individuati.
In aggiunta, saranno previste attività specifiche di Audit svolte dall’Organismo di Audit del PNRR sulla base di standard internazionali di controllo e che saranno finalizzate a:
• la verifica indipendente sull’efficacia del sistema di gestione (audit di sistema);
• la regolarità delle procedure e spese dichiarate (audit sulle operazioni);
• la correttezza dei milestone e dei target rendicontati (audit di performance).
Inoltre, ai fini del rafforzamento delle attività di verifica descritte saranno stipulati specifici protocolli d’intesa con la Guardia di Finanza e con le autorità indipendenti competenti tra cui l’ANAC.

La verifica dell’attuazione ed il monitoraggio del PNRR.

Al fine di semplificare i processi di gestione, controllo, monitoraggio e rendicontazione dei progetti finanziati ed aderire ai principi di informazione, pubblicità e trasparenza prescritti dalla normativa europea e nazionale, il PNRR utilizzerà il sistema Informativo “ReGiS” (sviluppato dal MEF), il quale supporterà i processi di attuazione dei programmi cofinanziati dall’Unione Europea e dei corrispondenti strumenti della programmazione nazionale, assicurando la tracciabilità e trasparenza delle operazioni e l’efficiente scambio elettronico dei dati tra i diversi soggetti coinvolti nella Governance del PNRR medesimo.
Il Sistema Informativo “ReGiS” è stato già previsto dall’art. 1 comma 1043, Legge n. 178/2020 ed è finalizzato a rispondere a quanto stabilito dall’art. 29 Reg. UE n. 2021/241, con riferimento alla raccolta efficiente, efficace e tempestiva dei dati per il monitoraggio dell’attuazione delle attività e dei risultati. Esso consisterà in uno strumento applicativo unico di supporto ai processi di programmazione, attuazione, monitoraggio, controllo e rendicontazione del PNRR.
Questo strumento sarà utile per fornire un continuo e tempestivo presidio sull’insieme delle misure finanziate e sul loro avanzamento finanziario, procedurale e fisico.
Ciascuna dimensione attuativa del PNRR sarà tracciata elettronicamente attraverso il corredo di tutte le informazioni di carattere anagrafico e di avanzamento delle attività, che le Amministrazioni Responsabili ed attuatrici gestiscono lungo l’intero ciclo di vita delle iniziative.
Inoltre, il Sistema Informativo “ReGiS” consentirà una puntuale verifica di target e milestone, e fornirà una visione integrata con l’analogo quadro di altri progetti in corso di realizzazione con altre fonti europee e nazionali a partire dalla programmazione complementare al PNRR.
Il Sistema Informativo “ReGiS” si integrerà anche con i sistemi della Commissione Europea.
Il sistema “ReGiS” sarà, altresì, disponibile per coadiuvare le unità per le relative attività comprese quelle di controllo. Attraverso la codificazione e tracciatura dei progetti finanziati nell’ambito dei diversi strumenti pubblici nazionali ed europei il Sistema Informativo “ReGiS” eviterà anche il rischio di doppio finanziamento. A tal fine, esso assicurerà la disponibilità dei dati di supporto per le attività di audit.
Infine, sarà garantita la predisposizione di una piattaforma digitale per fornire un’adeguata informazione sullo stato di avanzamento dei progetti contenuti nel PNRR.

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