di Germano De Sanctis

Con la sentenza n. 251 depositata il 25 novembre 2016, la Corte Costituzionale ha dichiarato la illegittimità costituzionale di alcune norme della Legge delega, 7 agosto 2015 n. 124 (meglio nota come “Riforma Madia”) avente ad ad oggetto la riforma della Pubblica Amministrazione

Nello specifico, gli articoli della Legge n. 124/2015 oggetto del vaglio di legittimità costituzionale sono stati i seguenti:

• art. 1, comma 1, lett. b), c) e g);

• art. 1, comma 2;

• art. 11, comma 1, lett. a), b), n. 2, c), nn. 1 e 2), e), f), g), h), i), l), m), n), o), p) e q);

• art. 11, comma 2,;

• art. 16, comma 1;

• art. 16, comma 4;

• art. 17, comma 1, lett. a), b), c), d), e), f), l), m), o), q), r), s) e t);

• art. 18, lett. a), b), c), e), i), l) e m), nn. da 1 a 7;

• art. 19, lett. b), c), d), g), h), l), m), n), o), p), s), t) e u);

• art. 23, comma 1.

In estrema sintesi, il giudizio di illegittimità costituzionale interessa quella parte della Legge 124/2015 in cui è stato previsto che l’attuazione della stessa attraverso appositi decreti legislativi, possa avvenire a seguito di un semplice parere della Conferenza Stato-Regioni o Unificata. Invece, secondo la Consulta, la quale si è pronunciata a seguito di un ricorso della Regione Veneto, è necessaria una previa intesa.

Entrando nel dettaglio, le norme impugnate hanno ad oggetto la delega al Governo ad adottare una serie di decreti legislativi per il riordino di numerosi settori delle Pubbliche Amministrazioni, comprese quelle regionali e degli enti locali.

Tali decreti legislativi interessano:

• la cittadinanza digitale (art.1);

• la dirigenza pubblica (art, 11);

• il conferimento degli incarichi di direttore generale, di direttore amministrativo e di direttore sanitario delle Aziende UU.SS.LL. (art. 11);

• il lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni (art. 17);

• le partecipazioni azionarie delle Pubbliche Amministrazioni (art. 18);

• i servizi pubblici locali di interesse economico generale (art. 19).

Come si vede, si stratta di diverse materie che vedono coinvolti, in una prospettiva unitaria, interessi e competenze, sia statali, che regionali (ed, in alcuni casi, anche degli enti locali).

Per tale ragione, la Corte costituzionale ha affermato che, in primo luogo, necessita verificare se, nei singoli settori in cui intervengono le norme impugnate, vi siano alcune materie rispetto alle quali risulti evidente la competenza prevalente dello Stato. Siffatta prevalenza escluderebbe la violazione delle competenze regionali.

Qualora non fosse possibile individuare una materia di competenza dello Stato cui ricondurre, in via prevalente, la normativa impugnata, poiché sussiste una concorrenza di competenze, statali e regionali, relative a materie legate in un intreccio inestricabile, il legislatore statale deve necessariamente rispettare il principio di leale collaborazione e prevedere adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni (e degli enti locali), a difesa delle loro competenze.

Tale impostazione ermeneutica era già stata evidenziata in precedenti occasioni da parte della Consulta. Infatti, la Corte Costituzionale ha più volte evidenziato che il legislatore statale deve vincolare l’attuazione della propria normativa al raggiungimento di un’intesa, basata sulla reiterazione delle trattative al fine del raggiungimento di un esito consensuale, nella sede della Conferenza Stato-Regioni o della Conferenza unificata, a seconda che siano in discussione solo interessi e competenze statali e regionali o anche degli enti locali.

Si tiene a precisare che la costante giurisprudenza della Corte Costituzionale qualifica le Conferenze come le sedi più qualificate per realizzare la leale collaborazione e, in particolare, per consentire alle Regioni di svolgere un ruolo costruttivo nella determinazione del contenuto di atti legislativi statali che incidono su materie di competenza regionale.

In coerenza con tale filone giurisprudenziale, la Corte Cost. n. 251/2016 ha affermato che l’intesa nella Conferenza è un necessario passaggio procedurale anche qualora la normativa statale debba essere attuata con decreti legislativi delegati adottati dal Governo nel rispetto dell’art. 76 Cost. Infatti, questi decreti legislativi delegati sono sottoposti a limiti temporali e qualitativi e condizionati a tutte le indicazioni contenute nella Costituzione e nella legge delega. Pertanto, essi non possono sottrarsi alla procedura concertativa appositamente prevista per garantire il pieno rispetto del riparto costituzionale delle competenze.

In virtù di siffatto ragionamento ermeneutico, la Corte Costituzionale ha respinto i gravami di legittimità costituzionale proposti dalla Regione Veneto nei confronti delle norme recanti la delega a modificare e integrare il D.Lgs., 7 marzo 2005, n. 82, meglio noto come Codice dell’Amministrazione Digitale (cfr., art. 1, Legge n. 124/2015). Infatti, queste norme costituiscono un’espressione, in maniera prevalente, della competenza statale in tema di coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’Amministrazione statale, regionale e locale (cfr., art. 117, comma 2, lett. r), Cost.), poiché esse garantiscono una comunanza di linguaggi, di procedure e di standard omogenei, necessaria per rendere possibile la comunicabilità tra i sistemi informatici della Pubblica Amministrazione (cfr., in tal senso, Corte Cost. n. 17/2004), nell’ottica della piena realizzazione dell’Agenda Digitale Italiana, a sua volta, rispettosa delle indicazioni provenienti dall’Unione Europea.

Per di più, tali norme assolvono anche all’esigenza primaria di offrire ai cittadini garanzie uniformi su tutto il territorio nazionale nell’accesso ai dati personali, come pure ai servizi. Si tratta evidentemente di una esigenza riconducibile alla competenza statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni dei diritti civili e sociali (cfr., art. 117, comma 2, lett. m), Cost.).

Invece, per quanto concerne le norme contenenti la delega al Governo in materia riorganizzazione della dirigenza pubblica (cfr., art. 11, Legge n. 124/2015), la Corte costituzionale ha riscontrato un chiaro ed inestricabile concorso di competenze statali e regionali, tale impedire che le une fossero prevalenti sulle altre.

Quest’ultima considerazione è apparsa particolarmente pregnante in relazione all’istituzione del ruolo unico dei dirigenti regionali e alla definizione, da un lato, dei requisiti di accesso, delle procedure di reclutamento, delle modalità di conferimento degli incarichi, nonché della durata e della revoca degli stessi (aspetti inerenti all’organizzazione amministrativa regionale, di chiara competenza regionale), dall’altro, di regole unitarie inerenti al trattamento economico ed al regime di responsabilità dei dirigenti (aspetti inerenti al rapporto di lavoro privatizzato e, quindi, sicuramente riconducibili alla materia dell’ordinamento civile, di competenza statale).

Pertanto, la Corte Costituzionale ha dovuto dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 11 Legge n. 124/2015, nella parte in cui, incidendo su materie di competenza sia statale, che regionale, prevede che i decreti attuativi siano adottati sulla base di una forma di raccordo con le Regioni, che non è l’intesa, ma il semplice parere, che, come è noto, non garantisce un confronto autentico con le autonomie regionali.

Anche la sede individuata dalle norme impugnate risulta non essere idonea, in quanto le norme impugnate interessano sfere di competenza esclusivamente statali e regionali. Infatti, l’unico luogo idoneo per l’intesa è la Conferenza Stato-Regioni e non la Conferenza unificata.

Anche le norme contenenti le deleghe al Governo per il riordino della disciplina vigente in tema di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni, nonché di partecipazioni azionarie delle Pubbliche Amministrazioni e di servizi pubblici locali di interesse economico generale interessano una pluralità di materie e di interessi, ineludibilmente connessi e riconducibili, sia a competenze statali (ordinamento civile, tutela della concorrenza, principi di coordinamento della finanza pubblica), che regionali (organizzazione amministrativa regionale, servizi pubblici locali e trasporto pubblico locale).

Pertanto, la Corte Cost. n. 251/2016 ha dovuto dichiarare l’illegittimità costituzionale di tali norme nella parte in cui, incidendo su materie di competenza sia statale sia regionale, è stato previsto che i decreti legislativi attuativi siano adottati sulla base di una forma di raccordo con le Regioni, che non è quella dell’intesa, ma quella del semplice parere, la quale, come detto, non è idonea a realizzare un confronto autentico con le autonomie regionali.

Anche in tal caso, la previa intesa deve essere raggiunta in sede di Conferenza Stato-Regioni per l’adozione delle norme attuative della delega in tema di riordino della disciplina del lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni, in quanto sono in gioco interessi che coinvolgono lo Stato e le Regioni, mentre in sede di Conferenza Unificata sono coinvolti anche gli interessi degli enti locali.

Infine, si tiene a precisare che la Corte Costituzionale ha circoscritto il giudizio di legittimità solo alle disposizioni di delega specificamente impugnate dalla Regione Veneto, lasciando fuori le norme attuative. Si ricorda che le pronunce di illegittimità costituzionale colpiscono le disposizioni impugnate solo nella parte in cui prevedono che i decreti legislativi siano adottati previo parere e non previa intesa.

Ne consegue che eventuali impugnazioni delle norme attuative dovranno tenere necessariamente conto delle concrete lesioni delle competenze regionali, alla luce delle soluzioni correttive che il Governo, esercitando il suo potere discrezionale, riterrà opportuno adottare in ossequio al principio di leale collaborazione.

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