di Germano De Sanctis

Breve disamina delle previsioni concernenti l’attuazione ed il monitoraggio del PNRR, alla luce dell’ultima bozza redatta del piano medesimo.

La coerenza con le altre iniziative e la complementarietà dei finanziamenti.

Come è noto, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) esplica i propri effetti in un ambito temporale limitato, che si concluderà nel 2026.
Esso, opererà nell’ambito della più ampia strategia di sviluppo delineata dal Governo Draghi per i prossimi anni, che si comporrà di un insieme integrato di fonti di finanziamento e strumenti di policy, in coerenza con le indicazioni dell’Unione Europea.
Siffatta strategia costituirà un insieme unitario e si articolerà in priorità ed in obiettivi generali e specifici, individuati sulla base di un processo di programmazione articolato su vari livelli, da adottare e attivare progressivamente, coinvolgendo:
• le risorse proveniente da Next Generation EU;
• i finanziamenti della politica di coesione europea per il periodo 2021-2027;
• le risorse ordinarie del bilancio dello Stato;
• apposite risorse aggiuntive specificamente dedicate al finanziamento di interventi complementari al PNRR, che integrano e completano la strategia definita con il Piano.
Per quanto concerne le risorse nazionali aggiuntive al PNRR, l’Italia ha deciso di costituire un apposito Fondo di bilancio, con una dotazione complessiva di circa 31 miliardi di euro, destinato a finanziare specifiche azioni che integrano e completano il PNRR, al fine di rafforzare l’impatto degli investimenti, nell’ambito di una visione unitaria ed integrata dell’uso delle risorse europee e nazionali. Infatti, mediante tale Fondo Nazionale Complementare, il Governo intende integrare le risorse disponibili, al fine di conseguire le priorità e gli obiettivi del PNRR. Nello specifico, gli investimenti che saranno realizzati con il Fondo Nazionale Complementare saranno corredati di milestone e target e verranno monitorati e controllati dalle Autorità nazionali con le stesse modalità previste per il PNRR, seppur non saranno rendiconti alla Commissione europea.
L’integrazione tra il PNRR e il Fondo Nazionale Complementare sarà resa effettiva, mediante la realizzazione strumenti attuativi comuni. In particolare, saranno applicate procedure di attuazione omogenee, valide sia per gli interventi del PNRR che per gli interventi finanziati con le risorse del Fondo Nazionale Complementare. Siffatte regole verranno adottate attraverso l’adozione di apposite norme di semplificazione che accompagneranno la presentazione del PNRR alla Commissione Europea e che interesseranno anche:
• la governance degli interventi;
• il rafforzamento della capacità amministrativa delle Pubbliche Amministrazioni coinvolte;
• la semplificazione delle procedure.

L’attuazione del PNRR.

Il sistema previsto per la fase di attuazione, monitoraggio e controllo del PNRR è descritto in un apposito allegato tecnico al PNRR medesimo.
In termini generali, possiamo dire che la fase di attuazione del PNRR perseguirà le seguenti finalità:

• la realizzazione di specifici interventi e delle necessarie riforme, cui provvedono, nelle rispettive competenze, le singole Amministrazioni centrali interessate (cioè, i Ministeri), nonché le Regioni e gli Enti Locali;
• il coordinamento centralizzato per il monitoraggio e il controllo sull’attuazione del PNRR. A tal fine, sarà istituita un’apposita struttura presso il MEF, che fungerà da il punto di contatto con la Commissione Europea;
• l’istituzione della Cabina di Regia per il PNRR, la quale avrà il compito di di garantire il monitoraggio dell’avanzamento del presente Piano, il rafforzamento della cooperazione con il partenariato economico, sociale e territoriale, e di proporre l’attivazione di poteri sostitutivi e le modifiche normative necessarie per l’implementazione delle misure del PNRR.

La realizzazione degli interventi previsti dal PNRR.

Per quanto concerne l’attuazione dei singoli interventi previsti dal PNRR, vi provvederanno, sulla base delle competenze istituzionali e tenendo conto del settore di riferimento e della natura dell’intervento, le seguenti Amministrazioni Pubbliche:
• le Amministrazioni centrali dello Stato;
• le Regioni;
• gli Enti Locali.
L’attuazione degli interventi avverrà utilizzando le strutture burocratiche e le procedure amministrative già esistenti, ferme restando le misure di semplificazione e di rafforzamento organizzativo che saranno introdotte.
Le Amministrazioni Pubbliche responsabili dell’attuazione dei singoli interventi dovranno:
• effettuare i controlli sulla regolarità delle procedure e delle spese;
• adottare tutte le misure necessarie per prevenire, correggere e sanzionare le irregolarità e gli indebiti utilizzi delle risorse;
• adottare tutte le iniziative necessarie per prevenire le frodi, i conflitti di interesse;
• evitare il rischio del doppio finanziamento pubblico degli interventi.
Inoltre, le medesime Amministrazioni Pubbliche saranno responsabili del recupero e della restituzione delle risorse indebitamente utilizzate, ovvero oggetto di frode o doppio finanziamento pubblico.
Gli atti, i contratti ed i provvedimenti di spesa adottati dalle Amministrazioni Pubbliche responsabili dell’attuazione degli interventi saranno sottoposti agli ordinari controlli di legalità, nonché ai controlli amministrativo-contabili previsti dalla legislazione nazionale applicabile.
Le Amministrazioni Pubbliche responsabili dell’attuazione degli interventi dovranno anche:
• assicurare la completa tracciabilità delle operazioni;
• tenere una contabilità separata per l’utilizzo delle risorse del PNRR;
• conservare tutti gli atti e la relativa documentazione giustificativa su supporti informatici adeguati e renderli disponibili per le attività di controllo e di audit.
A tale fine, presso ciascuna Amministrazione centrale responsabile di una Missione o di una Componente del PNRR dovrà essere individuata una struttura di coordinamento che avrà la funzione di monitorare e verificare l’attuazione degli interventi che fanno parte della
Missione/Componente. Siffatta struttura dovrà anche rendicontare le spese e l’avanzamento dei target e milestone al MEF.
In estrema sintesi, le Amministrazioni centrali svolgeranno una supervisione generale sull’effettiva attuazione dell’investimento e/o riforma di riferimento e dovranno rendicontare le relative spese, nonché i target ed i milestone conseguiti.
Al fine di garantire un’efficace attuazione del PNRR, le Amministrazioni centrali, le Regioni e gli Enti Locali potranno beneficiare di azioni di rafforzamento della capacità amministrativa mediante, due modalità principali:
• l’assunzione di personale esperto a tempo determinato specificamente destinato alle strutture preposte all’attuazione delle iniziative del PNRR, dalla progettazione alla concreta realizzazione;
• il sostegno da parte di esperti esterni appositamente selezionati, al fine di assicurare la corretta ed efficace realizzazione dei progetti ed il raggiungimento dei risultati prefissati.
La selezione del personale a tempo determinato sarà facilitata attraverso l’attuazione dell’Investimento 2.1 “Accesso” della Missione 1 del PNRR, che consentirà alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione pubblica di reclutare profili tecnici e profili ad alta specializzazione con contratti temporanei finalizzati all’implementazione dei progetti del PNRR.
Pertanto, la semplificazione delle norme sul reclutamento del personale delle Pubbliche Amministrazioni e la velocizzazione delle relative procedure rappresenteranno una delle modalità attraverso le quali verrà assicurato il miglioramento della capacità amministrativa e tecnica delle strutture responsabili dell’attuazione degli interventi.
Tale semplificazione sarà adottata con un apposito decreto-legge, che sarà approvato immediatamente dopo la presentazione del PNRR alla Commissione Europea.
Inoltre, le Amministrazioni centrali e locali potranno ricorrere al supporto tecnico-operativo di task-force attivate attraverso società pubbliche che istituzionalmente affiancano le Pubbliche Amministrazioni nelle attività di definizione e di attuazione delle politiche di investimento pubblico per lo sviluppo.
Infine, un’ulteriore accelerazione dell’attuazione del PNRR verrà garantita mediante l’adozione da parte del Parlamento di varie norme di semplificazione.

Il coordinamento centrale del PNRR.

IL PNRR attribuisce al MEF – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato il duplice ruolo di coordinamento centralizzato per l’attuazione del PNRR e di punto di contatto unico con la Commissione Europea.
In particolare, il MEF dovrà gestire il sistema di monitoraggio sull’attuazione del PNRR, rilevando:
• i dati di attuazione finanziaria;
• l’avanzamento degli indicatori di realizzazione fisica e procedurale.
Inoltre, il MEF dovrà predisporre e presentare alla Commissione Europea la richiesta di pagamento ai sensi dell’art. 22 Reg. UE n. 2021/241.
Il MEF provvederà anche a:
• verificare la coerenza dei dati relativi ai target ed ai milestone rendicontati dalle singole Amministrazioni Pubbliche responsabili delle Misure;
• valutare i risultati e l’impatto del PNRR.
Infine, sarà istituito presso il MEF un apposito Organismo di audit del PNRR indipendente, il quale sarà responsabile del sistema di controllo interno, con il compito di:
• proteggere gli interessi finanziari dell’Unione Europea;
• prevenire, identificare, segnalare e correggere casi di frode, corruzione o conflitto di interesse.
Al fine di assicurare l’efficace realizzazione degli adempimenti di monitoraggio, rendicontazione, controllo ed audit sull’attuazione del PNRR e delle relative riforme ed investimenti, si prevederà al reclutamento di unità di personale specializzato nelle materie economiche, giuridiche, statistico-matematiche e ingegneria gestionale per le esigenze di rafforzamento delle strutture operative del MEF degli altri Ministeri responsabili di Missione.

La Cabina di Regia per il PNRR.

Presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, sarà istituita una Cabina di Regia con il compito di:
• verificare l’avanzamento del PNRR, unitamente ai progressi compiuti nella sua attuazione;
• monitorare l’efficacia delle iniziative di potenziamento della capacità amministrativa;
• assicurare la cooperazione con il partenariato economico, sociale e territoriale;
• interloquire con le Amministrazioni Pubbliche responsabili in caso di riscontrate criticità;
• proporre l’attivazione dei poteri sostitutivi, nonché le modifiche normative necessarie per la più efficace implementazione delle misure del PNRR.
Per quanto riguarda gli aspetti organizzativi della Cabina di Regia mediante un apposito provvedimento normativo, il quale sarà adottato successivamente alla presentazione del PNRR alla Commissione Europea, saranno definite:
• la struttura;
• la composizione;
• le modalità di funzionamento e raccordo con le articolazioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Inoltre, verrà garantito il coinvolgimento de:
• i rappresentanti designati dalle Amministrazioni Pubbliche coinvolte nell’attuazione e nel coordinamento del PNRR;
• i rappresentanti designati dalla Conferenza Unificata Stato-Regioni;
• i rappresentanti del partenariato economico e sociale di riferimento.
La Cabina di Regia si riunirà periodicamente, al fine di garantire il più tempestivo esercizio delle funzioni assegnate.

Il sistema di monitoraggio del PNRR.

L’attività di monitoraggio sull’attuazione del PNRR sarà coadiuvata da un apposito sistema informatico sviluppato dal MEF – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, così come previsto dall’art. 1, comma 1043, Legge n. 178/2020.
Il sistema di monitoraggio dovrà rilevare tutti i dati relativi all’attuazione del PNRR:
• a livello finanziario, attraverso la rilevazione delle spese sostenute per l’attuazione delle misure e delle riforme;
• a livello fisico, attraverso la rilevazione degli appositi indicatori;
• a livello procedurale.
Il sistema dovrà anche registrare i dati di avanzamento dei target e dei milestone.
Le informazioni saranno rilevate, a livello di dettaglio, da parte dei titolari degli interventi (Comuni, Regioni, Ministeri, altri Enti) e rese disponibili alle singole Amministrazioni Pubbliche responsabili di Misura che le valideranno e le invieranno al MEF, il quale, a sua volta, curerà l’aggregazione a livello di PNRR e la conseguente divulgazione.
Il sistema di monitoraggio avrà la caratteristica di essere un sistema “unitario” per le politiche di investimento a sostegno della crescita, poiché rileverà anche i dati relativi all’attuazione degli interventi finanziati con il Fondo Complementare al PNRR, nonché i dati dei programmi finanziati dai fondi strutturali e di investimento europei 2021/2027 e dal Fondo di sviluppo e coesione nazionale.
Al sistema informatico di monitoraggio avranno accesso:
• gli utenti delle Istituzioni nazionali coinvolte;
• la Commissione Europea;
• l’OLAF;
• la Corte dei Conti;
• se del caso, l’EPPO in adempimento a quanto previsto dall’art. 22, par. 2, lett. e), Reg. UE n. 2021/241.

Il controllo e l’Audit.

In considerazione della specificità dello strumento finanziario ed in linea con quanto raccomandato dalla Commissione Europea, il PNRR dovrà prevedere verifiche aggiuntive rispetto all’ordinario e vigente controllo amministrativo stabilito dalla regolamentazione nazionale per il regolare utilizzo delle risorse finanziarie assegnate e che resta interamente confermato.
Infatti, l’intero sistema di verifica del PNRR sarà costituito, mutuando i sistemi di controllo dei fondi strutturali europei e sarà orientato a:
• la prevenzione;
• l’individuazione ed il contrasto di gravi irregolarità quali frodi, casi di corruzione e conflitti di interessi;
• lo scongiurare potenziali casi di doppio finanziamento.
Le attività di controllo saranno di competenza del Servizio centrale del PNRR, ma anche delle Amministrazioni centrali responsabili di misure (c.d. autocontrollo). In particolare, esse saranno concentrate su:
• l’effettivo conseguimento di target e milestone, per fornire rassicurazioni nel processo di rendicontazione alla Commissione Europea;
• la regolarità delle procedure e delle spese basate sulla valutazione dei rischi e proporzionate ai rischi individuati.
In aggiunta, saranno previste attività specifiche di Audit svolte dall’Organismo di Audit del PNRR sulla base di standard internazionali di controllo e che saranno finalizzate a:
• la verifica indipendente sull’efficacia del sistema di gestione (audit di sistema);
• la regolarità delle procedure e spese dichiarate (audit sulle operazioni);
• la correttezza dei milestone e dei target rendicontati (audit di performance).
Inoltre, ai fini del rafforzamento delle attività di verifica descritte saranno stipulati specifici protocolli d’intesa con la Guardia di Finanza e con le autorità indipendenti competenti tra cui l’ANAC.

La verifica dell’attuazione ed il monitoraggio del PNRR.

Al fine di semplificare i processi di gestione, controllo, monitoraggio e rendicontazione dei progetti finanziati ed aderire ai principi di informazione, pubblicità e trasparenza prescritti dalla normativa europea e nazionale, il PNRR utilizzerà il sistema Informativo “ReGiS” (sviluppato dal MEF), il quale supporterà i processi di attuazione dei programmi cofinanziati dall’Unione Europea e dei corrispondenti strumenti della programmazione nazionale, assicurando la tracciabilità e trasparenza delle operazioni e l’efficiente scambio elettronico dei dati tra i diversi soggetti coinvolti nella Governance del PNRR medesimo.
Il Sistema Informativo “ReGiS” è stato già previsto dall’art. 1 comma 1043, Legge n. 178/2020 ed è finalizzato a rispondere a quanto stabilito dall’art. 29 Reg. UE n. 2021/241, con riferimento alla raccolta efficiente, efficace e tempestiva dei dati per il monitoraggio dell’attuazione delle attività e dei risultati. Esso consisterà in uno strumento applicativo unico di supporto ai processi di programmazione, attuazione, monitoraggio, controllo e rendicontazione del PNRR.
Questo strumento sarà utile per fornire un continuo e tempestivo presidio sull’insieme delle misure finanziate e sul loro avanzamento finanziario, procedurale e fisico.
Ciascuna dimensione attuativa del PNRR sarà tracciata elettronicamente attraverso il corredo di tutte le informazioni di carattere anagrafico e di avanzamento delle attività, che le Amministrazioni Responsabili ed attuatrici gestiscono lungo l’intero ciclo di vita delle iniziative.
Inoltre, il Sistema Informativo “ReGiS” consentirà una puntuale verifica di target e milestone, e fornirà una visione integrata con l’analogo quadro di altri progetti in corso di realizzazione con altre fonti europee e nazionali a partire dalla programmazione complementare al PNRR.
Il Sistema Informativo “ReGiS” si integrerà anche con i sistemi della Commissione Europea.
Il sistema “ReGiS” sarà, altresì, disponibile per coadiuvare le unità per le relative attività comprese quelle di controllo. Attraverso la codificazione e tracciatura dei progetti finanziati nell’ambito dei diversi strumenti pubblici nazionali ed europei il Sistema Informativo “ReGiS” eviterà anche il rischio di doppio finanziamento. A tal fine, esso assicurerà la disponibilità dei dati di supporto per le attività di audit.
Infine, sarà garantita la predisposizione di una piattaforma digitale per fornire un’adeguata informazione sullo stato di avanzamento dei progetti contenuti nel PNRR.

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di Germano De Sanctis

1. La Linea di Intervento “Digitalizzazione, innovazione e sicurezza della Pubblica Amministrazione”.

Il testo del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (di seguito, denominato PNRR) approvato dal Consiglio dei Ministri il 12 gennaio 2021, prevede una specifica Linea di Intervento dedicata all’innovazione della Pubblica Amministrazione.

Nell’ambito della Prima Missione “Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura”, troviamo la prima Linea di Intervento “Digitalizzazione, innovazione e sicurezza della Pubblica Amministrazione”. Si evidenzia che tale Linea di Intervento è una delle quattro che costituiscono la prima Missione e può fare affidamento su una previsioni di investimenti pari ad 11,45 miliardi di euro.

Il PNRR specifica che le linee di intervento si sviluppano in modo articolato, sia nelle sue tre componenti progettuali, sia in una strategia ambiziosa di interventi ordinamentali, con particolare riguardo all’innovazione strutturale della Pubblica Amministrazione, all’interno di un quadro di riforma condiviso.

Gli obiettivi di innovazione e digitalizzazione riguardano anche le altre missioni. Infatti, la digitalizzazione è una necessità pervasiva e riguarda:

• la scuola nei suoi programmi didattici, nelle competenze di docenti e studenti, nelle sue funzioni amministrative, nei suoi edifici (cfr., a tal proposito, anche le Missioni 2 e 4 del PNRR);

• la sanità nelle sue infrastrutture ospedaliere, nei dispositivi medici, nelle competenze e nell’aggiornamento del personale, al fine di garantire il miglior livello di sanità pubblica a tutti i cittadini (cfr., a tal proposito, anche le Missioni 5 e 6 del PNRR);
• il continuo e necessario aggiornamento tecnologico nell’agricoltura, nei processi industriali e nel settore terziario (cfr., a tal proposito, anche le Missioni 2 e 3 del PNRR);
• le modalità di fruizione della cultura e del patrimonio artistico e archeologico, che costituiscono uno dei tratti distintivi del nostro Paese. La valorizzazione di tale patrimonio dovrà viaggiare anche attraverso canali digitali e raggiungere un vasto pubblico, guidandolo nei percorsi e nella scoperta del territorio nazionale, della sua cultura e della sua storia;
• la stessa Pubblica Amministrazione e la Giustizia, con importanti riflessi sulle dotazioni tecnologiche, sul capitale umano e infrastrutturale, sulla sua organizzazione e sulle modalità di funzionamento ed erogazione dei servizi ai cittadini.

In sinergia con la trasformazione digitale, il PNRR prevede lo sviluppo di un “Programma di innovazione strategica della Pubblica Amministrazione”, che mira a realizzare un cambiamento strutturale per rafforzare la Pubblica Amministrazione italiana, in maniera organica e integrata, ai diversi livelli di governo, attraverso un Amministrazione capace, competente, semplice e smart, in grado di offrire servizi di qualità ai cittadini e alle imprese e da rendere più competitivo il sistema-Italia.

Il Programma sarà anche accompagnato da interventi di carattere ordinamentale a costo zero, volti a definire una cornice normativa abilitante al cambiamento per il rilancio del Sistema Paese.

Inoltre, il PNRR sostiene con forza che la realizzazione degli obiettivi di crescita digitale e di modernizzazione della Pubblica Amministrazione, i quali costituiscono, al contempo:

• il presupposto per l’attuazione dei progetti previsti dal Recovery e Resilience Facility (di seguito, denominato RRF);
• una chiave di rilancio del Sistema Paese.

In tale ottica, la prima missione deve ricomprendere anche le iniziative in materia di digitalizzazione, innovazione e competitività del sistema produttivo, e quelle concernenti il turismo e la cultura.

Tanto premesso, il PNRR procede a declinare questa Linea di Intervento per l’innovazione della Pubblica Amministrazione in quattro obiettivi specifici, connotati per la loro stretta interconnessione.

Nello specifico, il PNRR individua questi quattro obiettivi e li declina Nelle seguenti quattro specificheLinee di azione:

• Pubblica Amministrazione capace: reclutamento di capitale umano;
• Pubblica Amministrazione competente: rafforzamento e valorizzazione del capitale umano;
• Pubblica Amministrazione semplice e connessa: semplificazione delle procedure amministrative, digitalizzazione dei processi;
• Pubblica Amministrazione smart: creazione di poli territoriali per il coworking, lo smart working, il reclutamento e la formazione.

A queste quattro linee di azione corrisponde, ovviamente, una specifica previsione di investimenti.

Analizziamo nel dettaglio siffatte linee d’azione del PNRR, evidenziandone i lati positivi e le criticità.

2. Pubblica Amministrazione capace: reclutamento di capitale umano.

L’esposizione dell’obiettivo in questione è introdotto nel PNRR dalla considerazione che, in Italia, il personale del Pubblico Impiego, dopo anni di blocco del turn over, registra forti carenze in alcuni settori, unitamente ad un’età media molto elevata. Ne consegue la necessità di rendere prioritario l’immediato avvio di un necessario ricambio generazionale.

Tale investimento persegue la finalità di migliorare la capacità di reclutamento del settore pubblico e si configura come una misura fortemente connessa e funzionale anche alla realizzazione dei progetti del RRF, ivi inclusa la Digitalizzazione della Pubblica Amministrazione, assicurando sia una visione d’insieme dei reclutamenti necessari sia una maggiore rapidità e funzionalità nel reclutamento medesimo.

Si tiene a precisare che siffatto investimento copre le spese per l’assunzione in organico dei nuovi assunti (i cui costi rientrano nell’ordinario bilancio dello Stato e sono equivalenti ai costi di conclude il rapporto di Pubblico Impiego con la Pubblica Amministrazione), ma è destinato soltanto a sostenere le spese di riorganizzazione del reclutamento, le quali si sostanziano in quattro azioni:

• il ripensamento dell’analisi dei fabbisogni da connettere con le nuove mission delle Pubblica Amministrazione in attuazione del PNRR, attraverso un approccio, al contempo, organico e bottom-up, capace di muovere prioritariamente dai progetti ammessi al PNRR medesimo. Si tratta, a giudizio dello scrivente, della linea di azione più significativa. Infatti, l’analisi dei fabbisogni di personale determina la selezione dei nuovi concorsi da espletare ed è un’attività ineludibile per delineare i contorni di una Pubblica Amministrazione diversa ed adeguata a soddisfare le esigenze della collettività in questo inizio del XXI Secolo. Siamo di fronte ad un’attività che richiede un totale stravolgimento del modus operandi consolidato presso le Pubbliche Amministrazioni italiane, il quale si caratterizza, da tempo immemore, per la sua seriale ed automatica sostituzione delle unità di lavorative oggetto di pensionamento, riproducendo, in modo acritico, il medesimo modello organizzativo preesistente, senza verificarne l’efficacia e l’efficienza;
• il rafforzamento della nuova stagione concorsuale, già avviata, attraverso la programmazione continua e periodica dei concorsi pubblici, volti a reclutare prioritariamente giovani laureati con competenze tecniche. Le procedure concorsuali dovranno essere ripensati, mediante l’implementazione delle modalità di selezione secondo i modelli già adottati dalle istituzioni europee (cfr., ad esempio, il modello EPSO). Inoltre, le rinnovate procedure concorsuali, dovranno, altresì, valutare le capacità relazionali, motivazionali, attitudinali e di problem solving (c.d. soft skills). Appare evidente che un tale ripensamento delle procedure concorsuali comporterà necessariamente l’obbligo in capo alle Pubbliche Amministrazioni procedenti di porre una forte attenzione alla composizione delle commissioni d’esame;
• la realizzazione di un piano organico straordinario di assunzioni di personale a tempo determinato, destinato al rafforzamento delle Pubbliche Amministrazioni coinvolte nella realizzazione del Recovery Plan. A differenza delle altre azioni in esame, quest’azione non ha carattere ordinamentale e si connota come una misura straordinaria. Infatti, essa mira a garantire il necessario supporto specialistico all’attuazione concreta dei progetti, con attenzione particolare al tema della digitalizzazione, dell’innovazione e della modernizzazione dell’azione amministrativa. Siffatto reclutamento sarà effettuato sulla base della rilevazione del fabbisogno svolta entro maggio 2021 da ciascuna Pubblica Amministrazione, in collaborazione con il Dipartimento della Funzione Pubblica che, a sua volta, provvederà a definire le modalità di selezione e reclutamento più celeri ed efficaci. Il personale reclutato sarà assegnato alle Pubbliche Amministrazioni interessate, le quali provvederanno all’assunzione e dalla gestione del trattamento economico a valere sulle risorse dei singoli progetti del PNRR, con l’occasione di questa nuova stagione concorsuale, al fine di non disperdere le competenze tecniche acquisite e formate sul campo e di dare certezze alle migliori professionalità emerse, le predette assunzioni sono accompagnate dalla individuazione di meccanismi, selettivi e non automatici, di valorizzazione delle competenze e delle conoscenze maturate presso le P Amministrazioni, nell’ambito del reclutamento straordinario;
• la realizzazione di un “Portale del reclutamento”, che consentirà ai cittadini di accedere in maniera centralizzata e sistematica a tutti i concorsi a disposizione (per specifico profilo professionale con sistema di geo-refenziazione integrato) ed alle Pubbliche Amministrazioni di gestire in maniera unitaria i processi di reclutamento. La partecipazione alle procedure selettive da parte dei candidati attraverso il predetto Portale consentirà la creazione di un “fascicolo del candidato on line” contribuendo, in tal modo, alla riduzione degli oneri burocratici a carico dei partecipanti e delle stesse Pubbliche Amministrazioni. Il PNRR prevede, altresì, che tale Portale potrà, nel corso di una seconda fase, consentire anche la tempestiva ricognizione delle esigenze delle Pubbliche Amministrazioni e della mobilità dei dipendenti.

Lo stanziamento totale per questo primo obiettivo ammonta a 210 milioni di euro, che si aggiungono a quelli già previsti per le assunzioni relative ai singoli progetti del PNRR, a valere sulle risorse degli stessi.

3. Pubblica Amministrazione competente: rafforzamento e valorizzazione del capitale umano.

Il PNRR ha chiarito che tale secondo obiettivo mira a rafforzare la conoscenza e le competenze del personale della Pubblica Amministrazione, necessarie anche per contribuire proattivamente alla trasformazione digitale del settore pubblico.

L’investimento in questione intende anche rafforzare il capitale umano, attraverso:

• l’implementazione di percorsi di upskilling e reskilling del personale in servizio:
• la creazione di un sistema nazionale di certificazione ed accreditamento degli organismi di formazione.

Alla luce di questa premessa, sorge l’obbligo di riformare la formazione degli impiegati pubblici:

• ricorrendo ad un approccio operativo e behavioural;
• creando nuove professionalità pubbliche;
• incrementando la cultura tecnica degli amministratori rispetto a quella giuridica;
• privilegiando la priorità del raggiungimento dei risultati;
• facendo leva sullo spirito di missione dei civil servant.

Infine, l’investimento – che si accompagna ad interventi strutturali di natura ordinamentale – persegue lo scopo di individuare nuove e più efficaci forme di valorizzazione del personale con elevate capacità professionali in servizio nelle Pubbliche Amministrazioni, al fine di:

• motivare e incentivare il predetto personale ;
• migliorare conseguentemente l’efficienza delle Pubbliche Amministrazioni (riducendo, al contempo, la tensione a “migrare” verso strutture maggiormente attrattive in termini di prospettive di carriera e di sviluppi economici, con conseguenti costi in termini organizzativi e di perdita di know how da parte delle Pubbliche Amministrazioni di provenienza).

Tale obiettivo si connota per una impostazione concettuale veramente innovativa. Infatti, esso si fonda sull’intenzione di individuare nuove ed efficaci forme di valorizzazione degli impiegati pubblici muniti di elevate capacità professionali.

Appare evidente quanto questa previsione strida con la triste realtà dei fatti che vede la generalità dei modelli organizzativi delle Pubbliche Amministrazioni completamente insensibili alle istanze di crescita professionale dei propri dipendente, tendendo a deprimere le legittime istanze di funzionari muniti di elevate professionalità tecniche, ma che non svolgono alcuna funzione di tipo manageriale. Tale situazione ha impoverito le Pubbliche Amministrazioni italiane, privandole progressivamente di tecnici (avvocati, progettisti, ingegneri, architetti, geologi, geografi, esperti di informatica, analisti di dati, etc.), i quali hanno sempre più trovato interessate abbandonare le strutture pubbliche per impegnarsi in differenti percorsi lavorativi. La conseguenza è stata la diffusa difficoltà operativa delle Pubbliche Amministrazioni in presenza di procedure che richiedono l’apporto di elevate professionalità di tipo tecnico.

Tuttavia, seppur a fronte del lodevole intento di rafforzare le competenze del personale della Pubblica Amministrazione, l’impianto progettuale delinea un percorso operativo che non tiene minimamente conto del fatto che la formazione degli impiegati pubblici versa, da anni, in stato di abbandono, senza una adeguata programmazione e senza risorse sufficienti.

Infatti, secondo una dell’indagine condotta da FORUM PA nel 2018, sulle competenze dei dipendenti pubblici, è emerso che solo sei dipendenti pubblici su dieci avevano ricevuto formazione nel corso dell’anno precedente. Il contenuto di tale formazione è consistita prevalentemente in un aggiornamento su:

• temi giuridico-normativi (32,2%);
• informatica e telematica (12%);
• materie tecnico-specialistiche (11,8%)
• lingue straniere (4%);
• temi manageriali (5,3%);
• comunicazione (8,4%);
• organizzazione (9,4%).

Sempre nel corso dell’anno 2018, sono stati pubblicati gli ultimi dati ufficiali sull’ammontare delle risorse finanziarie destinate alla Pubblica Amministrazione. Orbene, tale stanziamento ammontava a soli circa 150 milioni di euro, mentre il costo totale del delle retribuzioni di tutti la Pubblica Amministrazione, nel corso del medesimo anno, si è attestata a 161,9 miliardi di euro. Ricordo a tutti, che nel 2001, era stato fissato un obiettivo di spesa per la formazione del Pubblico Impiego, pari all’1% del costo totale delle retribuzioni della Pubblica Amministrazione. Appare evidente, come, diciassette anni dopo, il raggiungimento di questo obiettivo è ben lungi dall’essere realizzato.

L’obiettivo in questione è declinato dal PNRR in cinque azioni:

• l’introduzione di meccanismi di rafforzamento del ruolo, delle competenze e delle motivazioni dei civil servant, attraverso percorsi di valorizzazione della professionalità acquisita e dei risultati raggiunti, anche tramite la previsione di progressioni di carriera basate su percorsi non automatici ma selettivi di sviluppo e crescita;
• l’introduzione di un nuovo modello di lavoro pubblico, anche attraverso strumenti normativi e contrattuali, con valutazione e remunerazione basate sul risultato che richiede un nuovo sistema di misurazione e valutazione delle performance – anche attraverso il potenziamento della citizen satisfaction – volto a conseguire una maggiore selettività nella individuazione delle eccellenze professionali e nel raggiungimento dei risultati, anche attraverso sistemi di analisi di impatto del lavoro agile e di valorizzazione economica delle risorse umane aventi caratteristiche di eccellenze professionali. A tal proposito, appare necessario addivenire ad un netto mutamento dei criteri di valutazione, i quali rischiano di essere percepiti come meramente individuali e come una sorta di diritto remunerativo acquisito a seguito di una procedura di assegnazione meramente formale;
• l’introduzione di meccanismi di rafforzamento del ruolo e delle competenze dei dirigenti pubblici, riservando particolare attenzione al tema dell’accesso delle donne a posizioni dirigenziali. Nello specifico, il PNRR prevede l’attivazione di percorsi di formazione manageriali ad hoc – partendo da un assessment personalizzato delle competenze – per i dirigenti delle amministrazioni centrali, con previsione di un percorso di formazione che tenga conto delle specifiche attività previste nello svolgimento dell’incarico. Anche in tal caso, l’effettiva realizzazione di siffatto obiettivo non tiene minimamente conto dello stato in cui verso la dirigenza pubblica che, ormai da troppo tempo, attende un sua riforma per renderla al passo con i tempi attuali;
• la realizzazione di una riforma del sistema di formazione, in particolare con riferimento alla esigenza di riqualificazione connessa alla trasformazione digitale. Il PNRR chiarisce che si tratta della volontà di realizzare:
  • un programma integrato di formazione e certificazione della qualità dell’offerta formativa;
  • un sistema nazionale di accreditamento degli enti formatori;
  Attualmente, il sistema della formazione professionale è molto sofferente e richiede, da anni, un intervento organico, capace di rivedere la funzione di questa importante attività per lo sviluppo del Paese. Infatti, bisogna abbandonare una visione della formazione molto ripiegata sul mero momento formativo, per aprirsi ad una funzione di supporto (non meramente formale) da parte della formazione alle politiche attive del lavoro ed agli interventi di riqualificazione delle forze lavoro in cerca di occupazione, a seguito di crisi aziendale, o per necessità di manuutenzione delle competenze;
• l’incremento del lavoro agile, unitamente a nuove forme di organizzazione del lavoro pubblico finalizzate ad assicurare:
  • l’incremento della produttività individuale;
  • l’innovazione dei processi operativi, specie quelli che hanno come destinatari una utenza esterna;
  • la conciliazione dei tempi di vita e lavoro.

A costo di ripeterci, è necessario evidenziare il fatto che il PNRR non tiene minimamente conto delle condizioni in cui le Pubbliche Amministrazioni sono state costrette ad avviare il lavoro agile sin dall’inizio della pandemia, con la conseguenza che l’intento in questione, seppur lodevole, rischia di ridursi in una mera affermazione di principio. Infatti, non vi è un solo rigo di analisi circa la scarsa digitalizzazione della Pubblica Amministrazione, la quale è sovente inadempiente rispetti a vari adempimenti che il Codice dell’Amministrazione Digitale le prescrive di rispettare sin dal 2005, come ad esempio, l’adozione in forma prioritaria di software open source, oppure l’adozione in modo esclusivo dei formati aperti (cioè i formati, .odt, .ods., .odp e pdf/a), relativamente ai file contenenti i suoi atti ufficiali.

Per questo secondo intervento è stato previsto uno stanziamento totale di 720 milioni di euro.

4. Pubblica Amministrazione semplice e connessa: semplificazione delle procedure amministrative, digitalizzazione dei processi

Il terzo intervento del PNRR che interessa la Pubblica Amministrazione riguarda il processo di digitalizzazione delle procedure e di sviluppo della loro interoperabilità.

A tal proposito, siamo di fronte ad una occasione irripetibile per avviare concretamente un radicale ripensamento dei procedimenti, spesso ancora disciplinati da normative obsolete e prive di analisi di impatto, con l’obiettivo di

• realizzare una drastica riduzione dei costi e dei tempi delle procedure;
• erogare servizi secondo nuovi standard di qualità;
• costruire processi partecipati e dall’esito certo, anche sfruttando le nuove tecnologie digitali.

Nello specifico, siffatto investimento persegue l’obiettivo di trasformare la Pubblica Amministrazione in un’organizzazione semplice, snella e connessa, capace di offrire servizi pensati sulle reali esigenze di cittadini ed imprese e disegnati in una logica utente-centrica. A tal fine, l’investimento in questione prevede la mappatura completa di tutte le procedure amministrative che ineriscono alle attività economiche o alla vita dei cittadini, con priorità per quelle necessarie alla rapida attuazione dei progetti del Recovery Plan e con la consultazione ad hoc delle categorie interessate.

Il PNRR precisa che tale sistematico “censimento dei procedimenti” è propedeutico e funzionale alla modifica, sul piano normativo (se del caso, con apposita legge delega), della reingegnerizzazione, in chiave digitale, della disciplina dei procedimenti medesimi, da effettuare, tra gli altri, secondo i principi della soppressione degli adempimenti non più necessari, della riduzione dei tempi e dei costi, della trasparenza e dell’affidamento, della integrale digitalizzazione e della interoperabilità digitale (con una effettiva implementazione del principio once-only).

L’investimento in esame prevede, altresì:

• la velocizzazione delle procedure per il rilancio supportando le amministrazioni statali, regionali e locali nella gestione dei procedimenti complessi (infrastrutture, opere pubbliche, impianti produttivi, valutazioni ambientali, transizione energetica, edilizie urbanistiche e paesaggistiche etc.) attraverso la messa a disposizione di pool di esperti multidisciplinari;
• la semplificazione, reingegnerizzazione e integrale digitalizzazione delle procedure per edilizia ed attività produttive attraverso la digitalizzazione del front office e del back office e l’interoperabilità dei flussi documentali tra le PubblicheAmministrazioni (SUAP, SUE, Conferenze di servizi telematiche e altre procedure rilevanti per le attività produttive).

Sono infine previste:

• una fase di verifica ex post e di monitoraggio;
• un’azione di formazione ad hoc dei dipendenti che dovranno attuare le procedure digitalizzate e semplificate;
• un’azione di comunicazione istituzionale delle riforme e delle semplificazioni adottate, anche attraverso il web ed i social media, sia per informare cittadini e imprese sia per accrescere la “reputazione Paese”, secondo le tecniche del Country branding.

Lo stanziamento totale previsto per questo terzo intervento è di 480 milioni di euro.

Appare evidente, specialmente dopo questo primo anno di pandemia, come sia esiziale per il Sistema Paese assicurarsi una Pubblica Amministrazione tecnologicamente adeguata ai tempi che stiamo vivendo, garantendo procedure amministrative semplici e fruibili anche in forma telematica. Si tratta indubbiamente di un obiettivo molto ambizioso e di difficile realizzazione.

Il punto di partenza di questa strategia è individuato dal PNRR nella predetta mappatura completa di tutte le procedure amministrative che ineriscono alle attività economiche o alla vita dei cittadini, con priorità per quelle necessarie alla rapida attuazione dei progetti del Recovery Plan e con la consultazione ad hoc delle categorie interessate. Risultano altrettanto importanti, sia la messa a disposizione delle Pubbliche Amministrazioni del pool di esperti multidisciplinari, sia l’interoperabilità dei flussi documentali.

Purtroppo, lo stanziamento previsto per questo obiettivo (pari a soli 480 milioni di euro) è veramente modesto, rispetto ai risultati che si intendono raggiungere. Infatti, sebbene bisogna riconoscere che l’Agenda per la Semplificazione redatta dal Dipartimento della Funzione Pubblica risulta essere un importante punto di partenza, rimane il fatto che l’ineludibile affiancamento delle Pubbliche Amministrazioni, affinché l’attività di semplificazione si traduca in azioni e comportamenti concreti ed efficaci ha un costo rilevante e prolungato nel tempo e la previsione contenuta nel PNRR appare oggettivamente insufficiente.

5. Pubblica Amministrazione smart: creazione di poli territoriali per il coworking, lo smart working, il reclutamento e la formazione

Il quarto investimento previsto in tale ambito dal PNRR ha per oggetto la progettazione e la realizzazione, anche attraverso il recupero di beni demaniali, di poli tecnologici territoriali delle amministrazioni pubbliche (PTA), riprogettate secondo modelli innovativi dell’utilizzo dello spazio e di prestazione delle attività lavorative, che fungano da:

• spazi di coworking e smart working, anche al fine di decongestionare i centri urbani;
• poli di innovazione tecnico-organizzativa, grazie al confronto, all’interazione ed alla socializzazione della conoscenza di dipendenti di amministrazioni diverse;
• centri di formazione e di erogazione di servizi pubblici.

Per espressa ammissione del PNRR medesimo, l’obiettivo in questione è quello di sperimentare nuovi contesti fisico-organizzativi-tecnologici pubblici, da replicare nelle sedi delle Pubbliche Amministrazioni.

Lo stanziamento totale per questo quarto intervento è di 100 milioni di euro.

A parere dello scrivente, si è in presenza di un intervento veramente innovativo. Infatti, l’idea di favorire la realizzazione di luoghi fisici per lavorare, peraltro, collocati vicino ai lavoratori ed agli utenti, persegue un duplice obiettivo:

• in primo luogo, assicura un recupero efficace delle aree periferiche delle città, limitando anche i movimenti casa/ufficio;
• in secondo luogo, rivitalizza interi quartieri “dormitorio” ed assicura una nuova vivibilità ai centri storici.

In estrema sintesi, questa prospettiva garantirebbe un uso più intelligente del territorio e garantirebbe un maggiore rispetto dei tempi di vita e di lavoro, riducendo il pendolarismo.

Ovviamente, bisogna evitare di desertificare i centri storici e di isolare eccessivamente i lavoratori dai luoghi decisionali del proprio contesto lavorativo.

Tuttavia, se si si tengono bene a mente questi rischi, non dovrebbe essere difficile creare un virtuoso percorso progettuale.

Anche in tal caso, preoccupa molto la scarsa dotazione finanziaria prevista, poiché siffatto intervento meriterebbe ben altre e più ingenti risorse.

6. Conclusioni

Alla luce di queste considerazione emerge un quadro discretamente positivo delle proposte di intervento contenute nel PNRR a favore dell’innovazione della Pubblica Amministrazione.

Vi sono vari punti positivi, anche se scarsamente declinati e sovente scollegati da una necessaria analisi di contesto.

Invece, gli elemento che destano maggiori preoccupazioni sono:

• l’esiguità delle dotazioni finanziarie previste;
• le incertezze circa l’effettivo aumento dei momenti formativi a favore del personale già in forza;
• i dubbi sulla reale consistenza quantitativa e qualitativa della “pattuglia” di professionisti che dovrà essere assunta;
• la mancata migliore definizione delle attività a supporto della semplificazione amministrativa;
• l’assenza totale degli indicatori di risultato.

Infine, si esprime una preoccupazione di fondo, il tema dell’innovazione della Pubblica Amministrazione è affrontato in modo caotico, senza selezionare le priorità che dovranno essere necessariamente selezionate , anche alla luce della più volte citata esiguità delle risorse assegnate. Si corre seriamente il rischio che la volontà di perseguire un piano eccessivamente ambizioso si traduca in un’azione poco concreta, se non efficace. Forse sarebbe meglio circoscrivere gli interventi e concentrando le risorse finanziarie disponibili, in modo da assicurare il raggiungimento effettivo degli obiettivi che si andranno ad indicare definitivamente.

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