di Germano De Sanctis

 Il dato normativo.

Dopo tante indiscrezioni ed anticipazioni a mezzo stampa, cominciano a trapelare le prime bozze del decreto legge e del disegno di legge delega che costituiranno l’ormai famoso Jobs Act. In particolare, l’articolo 2 del disegno di legge in questione concentra la sua attenzione sulla delega al Governo in materia di servizi per il lavoro e politiche attive.

Il primo comma della norma in questione, persegue lo scopo di garantire la fruizione dei servizi essenziali in materia di politica attiva del lavoro su tutto il territorio nazionale, nonché di assicurare l’esercizio unitario delle relative funzioni amministrative. A tal fine, il Governo è delegato ad adottare, entro sei mesi dall’entrata in vigore della presente legge, su proposta del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali, previa intesa in sede di Conferenza Permanente per i Rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome di Trento e di Bolzano, ai sensi dell’art. 3 D.Lgs. 28-08-1997, n. 281, uno o più decreti legislativi finalizzati al riordino della normativa in materia di servizi per il lavoro e le politiche attive. In mancanza della predetta intesa nel termine di cui all’art. 3 del citato D.Lgs. n. 281/1997, il Consiglio dei Ministri provvederà con deliberazione motivata ai sensi del medesimo articolo 3.

Invece, il secondo comma della norma in esame, specifica che, nell’esercizio della delega di cui al primo comma, il Governo si deve attenere ai seguenti principi e criteri direttivi:

a) razionalizzazione degli incentivi all’assunzione esistenti, da collegare alle caratteristiche osservabili per le quali l’analisi statistica evidenzi una minore probabilità di trovare occupazione;

b) razionalizzazione degli incentivi per l’autoimpiego ed autoimprenditorialità, con la previsione di una cornice giuridica nazionale volta a costituire il punto di riferimento anche per gli interventi posti in essere da regioni e province autonome;

c) istituzione, ai sensi dell’art. 8, D.Lgs. 30-07-1999, n. 300, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, di una Agenzia Nazionale per l’Occupazione, partecipata da Stato, Regioni e Province autonome, vigilata dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, al cui funzionamento si provveda con le risorse umane e strumentali già disponibili a legislazione vigente;

d) coinvolgimento delle parti sociali nella definizione delle linee di indirizzo generali dell’azione dell’Agenzia Nazionale per l’Occupazione;

e) attribuzione all’Agenzia Nazionale per l’Occupazione delle competenze gestionali in materia di servizi per l’impiego, politiche attive e ASPI;

f) razionalizzazione degli enti ed uffici che, anche all’interno del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, delle regioni e delle province, operano in materia di politiche attive del lavoro, servizi per l’impiego e ammortizzatori sociali, allo scopo di evitare sovrapposizioni e di consentire l’invarianza di spesa, mediante l’utilizzo delle risorse umane e strumentali già disponibili a legislazione vigente;

g) possibilità di far confluire nei ruoli delle amministrazioni vigilanti o dell’Agenzia Nazionale per l’Occupazione il personale proveniente dalle amministrazioni o uffici soppressi o riorganizzati in attuazione della lettera f) nonché di altre Amministrazioni Pubbliche;

h) rafforzamento delle funzioni di monitoraggio e valutazione delle politiche e dei servizi;

i) valorizzazione delle sinergie tra servizi pubblici e privati, al fine di rafforzare le capacità d’incontro tra domanda e offerta di lavoro, prevedendo, a tal fine, la definizione dei criteri per l’accreditamento e l’autorizzazione dei soggetti che operano sul mercato del lavoro e la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni nei servizi pubblici per l’impiego;

l) introduzione di modelli sperimentali, che prevedano l’utilizzo di strumenti per incentivare il collocamento dei soggetti in cerca di lavoro e che tengano anche conto delle esperienze più significative realizzate a livello regionale;

m) previsione di meccanismi di raccordo tra l’Agenzia Nazionale per l’Occupazione e l’INPS, sia a livello centrale che a livello territoriale;

n) previsione di meccanismi di raccordo tra l’Agenzia Nazionale per l’Occupazione e gli enti che, a livello centrale e territoriale, esercitano competenze in materia di incentivi all’autoimpiego e all’autoimprenditorialità;

o) mantenimento in capo al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali delle competenze in materia di definizione dei livelli essenziali delle prestazioni che devono essere garantite su tutto il territorio nazionale;

p) mantenimento in capo alle Regioni e Province Autonome delle competenze in materia di programmazione delle politiche attive del lavoro;

q) attivazione del soggetto che cerca lavoro, in quanto mai occupato, espulso o beneficiario di ammortizzatori sociali, al fine di incentivarne la ricerca attiva di una nuova occupazione, secondo percorsi personalizzati, anche mediante l’adozione di strumenti di segmentazione dell’utenza basati sull’osservazione statistica;

r) valorizzazione del sistema informativo per la gestione del mercato del lavoro e il monitoraggio delle prestazioni erogate;

s) completamento della semplificazione amministrativa in materia di lavoro e politiche attive, con l’ausilio delle tecnologie informatiche, allo scopo di reindirizzare l’azione dei servizi pubblici nella gestione delle politiche attive.

Innanzi tutto, la norma in esame si caratterizza per aver concesso al Governo soltanto sei mesi, per l’esercizio della delega ad emanare, su proposta del Ministro del Lavoro, uno o più decreti legislativi finalizzati al riordino della normativa in materia di servizi per il lavoro e politiche attive, allo scopo di garantire la fruizione dei servizi essenziali su tutto il territorio nazionale ed assicurare l’esercizio unitario delle relative funzioni amministrative. A tal fine, è stata anche prevista una intesa preventiva “debole” in Conferenza Stato- Regioni ex D.Lgs. 281/1997.

 Abbiamo visto poc’anzi come, il secondo comma dell’art. 2 abbia individuato analiticamente i criteri e i principi identificati per l’esercizio della delega. In particolare, alcuni di essi merito qualche ulteriore considerazione specifica.

La razionalizzazione degli incentivi all’assunzione.

La lettera a) del secondo comma in questione prevede la razionalizzazione degli incentivi all’assunzione, con l’intento di collegarli e/o modularli, sulla base di parametri statistici, alle caratteristiche del soggetto in relazione alla distanza ed al suo grado di difficoltà nell’accesso al mercato del lavoro. Tale previsione normativa sembra richiamare, anche se in modo indiretto, le attività di profilazione dell’utenza previste dalla c.d. “Garanzia Giovani”, nell’ambito del sistema dei servizi per il lavoro, le quali sono, tuttavia, ancora in corso di definizione. Appare evidente come il successo di questa norma sia strettamente legato alla espressa previsione di un ampio margine di flessibilità e di adattabilità in relazione al contesto territoriale di riferimento. In altri termini, in sede di esercizio della delega, appare necessario concedere alle Regioni il maggior livello possibile di discrezionalità, nello spirito di una sana sussidiarietà verticale. Siffatta ultima considerazione trova conforto nell’ulteriore richiamo operato verso il sistema di profilazione riscontrabile nel disposto della lettera q), dove viene ribadito il principio, già codificato nella normativa vigente (cfr., D.Lgs. n. 181/2000 ss.mm.ii.) e, di recente, confermato dalle Linee Guida condivise per la regolazione e la gestione dello stato di disoccupazione approvate in Conferenza Stato- Regioni in data 05-12-2013, dell’attivazione del soggetto disoccupato/inoccupato (beneficiario o non di ammortizzatori sociali) per la ricerca attiva di una nuova occupazione, nell’ambito di una presa in carico personalizzata.

La razionalizzazione degli incentivi per l’autoimpiego ed autoimprenditorialità.

La lettera b) prevede espressamente la razionalizzazione degli incentivi per l’autoimpiego ed autoimprenditorialità, con la previsione di una cornice giuridica nazionale quale riferimento anche per l’attuazione degli interventi regionali. A tal proposito, si evidenzia che, già nell’ambito dell’istruttoria realizzata dalla IX Commissione sul D.L. n. 76/2013, in relazione agli incentivi ivi previsti, le Regioni avevano evidenziato in generale la necessità di prevedere delle forme di raccordo, in merito al campo di applicazione degli incentivi con gli altri esistenti a livello statale e regionale. La norma in questione pare recepire questa istanza, tanto è vero che, la lettera n) dispone l’introduzione di meccanismi di raccordo tra gli enti che, a livello nazionale e territoriale, esercitano competenze in materia di incentivi all’autoimpiego e autoimprenditorialità e la costituenda Agenzia Nazionale per l’Occupazione.

L’Agenzia Nazionale per l’Occupazione.

Proprio relativamente ai meccanismi di raccordo, appare particolarmente rilevante la previsione contenuta nella lettera c), la quale statuisce l’istituzione di una Agenzia Nazionale per l’Occupazione. Si tratta di un organismo posto sotto la vigilanza del Ministero del Lavoro e partecipato da Stato, Regioni e Province Autonome. La norma si inserisce nell’alveo di una linea di intervento sovente ventilata dal legislatore nazionale sin dalla legislatura precedente e, da tempo, oggetto di confronto anche con le Regioni. Infatti, si ricorda che l’ipotesi di una Agenzia Nazionale per l’Occupazione era fugacemente apparsa anche nelle bozze intermedie del D.L. n. 76/2013 (cfr., articolo 5).

D’altro canto, si sottolinea la scelta legislativa di annoverare nella composizione dell’Agenzia i soli soggetti istituzionali Stato, Regioni e Province Autonome, limitando, alla lettera d), il ruolo delle parti sociali alla sola definizione delle linee di indirizzo. Si tratta di una differenza sostanziale con i precedenti tentativi di analogo tenore, ove erano state previste forme più allargate di partecipazione , relativamente alle quali erano state sollevate molte critiche da parte delle Regioni.

Per quanto concerne l’organico da far confluire nell’Agenzia Nazionale per l’Occupazione, si ricorda che la lettera c) ha specificato il fatto che il nuovo organismo debba essere istituito senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica e che al suo funzionamento si debba provvedere tramite le risorse umane e strumentali disponibili a legislazione vigente. A tal proposito, il combinato disposto della lettera f) e della lettera g), prevede una razionalizzazione degli enti ed uffici che, anche all’interno del Ministero del Lavoro, delle Regioni e delle Province, operano in materia di politiche attive del lavoro, servizi per l’impiego e ammortizzatori sociali.

Appare evidente come la costituzione di tale Agenzia Nazionale per l’Occupazione possa comportare una invasione di competenze , con particolare riguardo alla possibilità di un intervento sugli uffici regionali. Pertanto, sarà fondamentale che il legislatore nazionale, nell’esercizio della delega, preveda adeguate forme di raccordo con la parallela attività di revisione costituzionale dell’assetto delle Province. Tale necessità appare ancor più necessaria se si considera il fatto che la lettera e) statuisce l’unificazione in capo all’Agenzia Nazionale per l’Occupazione delle funzioni relative alle politiche attive del lavoro, ai servizi per l’impiego ed agli ammortizzatori sociali e la successiva lettera m) rinvia a meccanismi di raccordo tra Agenzia Nazionale per l’Occupazione ed INPS.

Abbiamo appena detto che la lettera e) dispone l’attribuzione all’Agenzia Nazionale per l’Occupazione di competenze gestionali in materia di servizi per l’impiego, politiche attive e ASPI. Si tratta di una previsione normativa particolarmente rilevante, sia per la sua portata operativa, sia per gli effetti che essa produrrà nei confronti dei rapporti istituzionali esistenti tra Stato, Regioni e Province Autonome. Tale considerazione appare ancor più evidente se si considera quanto previsto alla lettera o), la quale stabilisce il mantenimento in capo al Ministero del Lavoro delle competenze in materia di definizione dei livelli essenziali delle prestazioni che devono essere garantite su tutto il territorio nazionale. Siffatta rilevanza della lettera e) emerge ancor di più se la si raccorda con la previsione contenuta nella lettera p), la quale prevede il mantenimento in capo alle Regioni e Province Autonome delle competenze in materia di programmazione delle politiche attive del lavoro. In altri termini, siamo di fronte ad un complesso sistema di delega al legislatore, in virtù del quale varierà significativamente il sistema dei rapporti istituzionali sul versante delle materie afferenti al lavoro. Si ricorda che tali materie sono attualmente ricomprese nella potestà legislativa concorrente ed, al netto dei possibili scenari di evoluzione istituzionale legati alle ipotesi di modifica della Carta Costituzionale, il quadro delineato dalla legge delega appare sostanzialmente in linea con la normativa vigente, seppur modificando significativamente il baricentro decisionale a favore dell’Amministrazione Statale. Pertanto, sarà fondamentale che, nella individuazione dei compiti attribuiti all’Agenzia Nazionale per l’Occupazione, venga preservato il ruolo delle Regioni nella definizione, programmazione e attuazione delle politiche attive aventi dirette ricadute sul territorio, nonché nella gestione degli interventi in materia di occupazione nei confronti dei cittadini. Infatti, tali compiti istituzionali rappresentano una competenza prioritaria regionale, rispetto al quale lo Stato, nell’ambito di linee condivise e nel rispetto dei LEP, può ben svolgere una funzione di supporto e di sostegno, ma non sostitutiva delle Regioni stesse. In particolare, con riferimento alla formazione professionale, quale materia a potestà legislativa esclusiva delle Regioni e che sembrerebbe non essere coinvolta dagli attuali progetti di revisione della Costituzione, si rileva nella formulazione della delega al Governo il rischio latente di un’invasione di competenze regionali da parte dello Stato.

La definizione dei criteri per l’accreditamento e l’autorizzazione dei soggetti che operano sul mercato del lavoro e la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni dei servizi per l’impiego.

Nell’ambito della valorizzazione delle sinergie tra servizi pubblici e servizi privati, la lettera i) prevede la definizione dei criteri per l’accreditamento e l’autorizzazione dei soggetti che operano sul mercato del lavoro e la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni dei servizi per l’impiego. Rispetto a tale principio, si ricorda che nella normativa vigente contenuta nel D.Lgs. n. 276/2003, il regime di accreditamento degli operatori per lo svolgimento dei servizi per il lavoro risulta essere una competenza regionale, accanto al regime di autorizzazione nazionale. Appare, quindi, evidente la necessità che l’attuazione di tale criterio avvenga secondo linee condivise e in modo non invasivo rispetto a quanto già disciplinato sul territorio. Si tratta di una materia delicata che, dopo, quasi dieci anni di “messa a regime”, comincia a dare i primi segnali di definizione normativa ed istituzionale. Un intervento non rispettoso delle discipline approvate dalle singole Amministrazioni Regionali comporterebbe soltanto confusione in capo ai cittadini che accedono ai servizi per il lavoro.

La valorizzazione del sistema informativo del lavoro, in un’ottica di completamento della semplificazione amministrativa.

Il combinato disposto della lettera r) e della lettera s) dispone espressamente la valorizzazione del sistema informativo del lavoro, in un’ottica di completamento della semplificazione amministrativa, attraverso l’ausilio ed il reindirizzo dei servizi pubblici nella gestione delle politiche attive e nel monitoraggio delle prestazioni erogate. Tale principio, da una parte, si pone in continuità con il lavoro svolto, da tempo, dalle Regioni e dalle Province Autonome nell’ambito del Tavolo tecnico interistituzionale SIL, anche con particolare riferimento alle ultime attività sviluppate sul versante dell’attuazione della c.d. “Garanzia Giovani”, in relazione agli aspetti gestionali ed all’aggiornamento della scheda anagrafico-professionale dell’utente dei servizi. D’altra parte, il principio in questione si collega ai profili di attuazione della Banca Dati delle Politiche Attive e Passive del Lavoro, prevista dall’art. 8 D.L. n. 76/2013, la quale, tuttavia, non è ancora stata realizzata. In altri termini, appare necessario procedere ad una immediata ed efficace implementazione degli strumenti in questione, affinché la previsione contenuta nella delega in questione non si trasformi, di fatto, in una mera affermazione programmatica.