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Pillole di Jobs Act. Analisi e commento della legge delega in materia di ammortizzatori sociali, servizi per il lavoro e politiche attive

 

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di Germano De Sanctis

Come è ben noto, il Jobs Act si suddivide in due atti normativi distinti. Il primo atto è il D.L. n. 34/2014 che ha affrontato il tema dei contratti a tempo determinato e dell’apprendistato e che deve essere convertito in legge entro il 20 maggio prossimo.
Invece, il secondo atto normativo consiste in una legge delega recentemente presentata al Senato, in materia di ammortizzatori sociali, servizi per il lavoro e politiche attive. Si tratta di un documento composto di in sei articoli, al loro volta, suddivisi in due capi.
Il disegno di legge in questione si occupa delle seguenti materie, con l’espressa previsione di una delega al Governo per ciascuna di esse da esercitarsi entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente provvedimento legislativo:

  • la riforma degli ammortizzatori sociali, al fine grado di creare tutele uniformi e legate alla storia contributiva dei lavoratori;
  • il riordino dei servizi per il lavoro e delle politiche attive, allo scopo di garantire l’erogazione e la fruizione dei servizi essenziali in materia di politica attiva del lavoro su tutto il territorio nazionale, nonché di assicurare l’esercizio unitario ed onogeneo delle relative funzioni amministrative;
  • la razionalizzazione delle procedure di costituzione e gestione dei rapporti di lavoro, attraverso la semplificazione delle procedure e degli adempimenti connessi;
  • il riordino delle forme contrattuali, al fine di implementare le opportunità dìingresso nel mercato del lavoro da parte di coloro che sono in cerca di occupazione, nonché di riordinare i contratti di lavoro vigenti, rendendoli maggiormente coerenti con le attuali esigenze del contesto occupazionale e produttivo;
  • il sostegno alla maternità ed allaconciliazione dei tempi di vita e di lavoro, allo scopo di garantire un effettivo sostegno alla genitorialità, attraverso strumenti di tutela della maternità delle lavoratrici e soluzioni capaci di garantire le opportunità di conciliazione per la generalità dei lavoratori.

Esaminiamo nel dettaglio il testo del disegno di legge delega.

La delega al Governo in materia di ammortizzatori sociali.

L’art. 1, comma 1, del disegno di legge delega, allo scopo di assicurare, in caso di disoccupazione involontaria, tutele uniformi e legate alla storia contributiva dei lavoratori, di razionalizzare la normativa in materia di integrazione salariale e di favorire il coinvolgimento attivo di quanti siano espulsi dal mercato del lavoro ovvero siano beneficiari di ammortizzatori sociali, semplificando le procedure amministrative e riducendo gli oneri non salariali del lavoro, delega il Governo, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge in questione, su proposta del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, uno o più decreti legislativi finalizzati al riordino della normativa in materia di ammortizzatori sociali, tenuto conto delle peculiarità dei diversi settori produttivi.
In particolare, l’art. 1, comma 2, lett. b), n. 3, del disegno di legge delega prevede espressamente l’universalizzazione del campo di applicazione dell’ASPI, con estensione ai lavoratori con contratto di collaborazione coordinata e continuativa e con l’esclusione degli amministratori e sindaci, mediante l’abrogazione degli attuali strumenti di sostegno del reddito, l’eventuale modifica delle modalità di accreditamento dei contributi e l’automaticità delle prestazioni, e prevedendo, prima dell’entrata a regime, un periodo almeno biennale di sperimentazione a risorse definite.
Si tratta di una diretta conseguenza della previsione contenuta nell’art. 1, comma 2, lett. a), n. 1, del disegno di legge delega che dispone l’impossibilità di autorizzare le integrazioni salariali in caso di cessazione di attività aziendale o di un ramo di essa.
In altri termini, la recisione del “cordone ombellicale” tra l’impresa ed il suo lavoratore dipendente, già avviata con la Legge n. 92/2012 (c.d. “Riforma Fornero”), viene generalizzata, rendendo la nuova ASpI l’unica forma di sostegno al reddito in caso di disoccupazione volontaria, riconosciuta dall’ordinamento giuslavoristico, stante anche l’eliminazione dello stato di disoccupazione come requisito per l’accesso a servizi di carattere assistenziale (cfr., art. 1, comma 2, lett. b), n. 6, del disegno di legge delega).
Tale impostazione risulta ancor più evidente se si considera il fatto che, ai sensi dell’art. 1, comma 2, lett. b), n. 5, del disegno di legge delega, è prevista, dopo la fruizione dell’ASpI, soltanto una prestazione, eventualmente priva di copertura figurativa, limitata ai lavoratori, in disoccupazione involontaria, che presentino valori ridotti dell’indicatore della situazione economica equivalente, con previsione di obblighi di partecipazione alle iniziative di attivazione proposte dai servizi competenti.

La delega al Governo in materia di servizi per il lavoro e politiche attive.

Allo scopo di garantire la fruizione dei servizi essenziali in materia di politica attiva del lavoro su tutto il territorio nazionale, nonché di assicurare l’esercizio unitario delle relative funzioni amministrative, l’art. 1, comma 2, del disegno di legge delega impegna il Governo ad adottare, entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge in questione, su proposta del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze e con il Ministro per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione, previa intesa in sede di Conferenza permanente Stato-Regioni uno o più decreti legislativi finalizzati al riordino della normativa in materia di servizi per il lavoro e le politiche attive.
In mancanza del raggiungimento dell’intesa entro trenta giorni dalla prima seduta della Conferenza Stato – Regioni in cui tale riforma dei servizi per il lavoro sarà posta, all’ordine del giorno provvederà il Consiglio dei Ministri esercitando il suo potere sostitutivo mediante apposita deliberazione motivata ex art. 3, D.Lgs. n. 281/1997.

Per quanto concerne la riforma dei servizi per il lavoro, appare molto interessante la previsione, contenuta nell’art. 2, comma 2, lett. c) del disegno di legge delega, dell’istituzione di un’Agenzia Nazionale per l’Occupazione, partecipata dallo Stato, dalle Regioni e dalle Province autonome e vigilata dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, al cui funzionamento si provvederà con le risorse umane e strumentali già disponibili a legislazione vigente. Inoltre, ai sensi dell’art. 2, comma 2, lett. e) del disegno di legge delega, verranno attribuzione all’Agenzia Nazione per l’Occupazione tutte le competenze gestionali in materia di servizi per l’impiego, politiche attive e ASpI.
Questo processo di costituzione dell’Agenzia Nazionale per l’Occupazione verrà definito con il coinvolgimento delle parti sociali, le quali parteciperanno anche alla definizione delle linee di indirizzo generali dell’azione dell’Agenzia medesima (cfr., art. 2, comma 2, lett. d), del disegno di legge delega).
Si tratta di una previsione importante, in quanto l’art. 2, comma 2, lett. f) del disegno di legge delega prevede una conseguente razionalizzazione degli enti ed uffici che, anche all’interno del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, delle Regioni e delle Province Autonome, operanti in materia di politiche attive del lavoro, servizi per l’impiego e ammortizzatori sociali, allo scopo di evitare sovrapposizioni e di consentire l’invarianza di spesa, mediante l’utilizzo delle risorse umane e strumentali già disponibili a legislazione vigente. In coerenza con quest’ultima previsione, l’art. 2, comma 2, lett. g), del disegno di legge delega prevede la possibilità di far confluire nei ruoli delle amministrazioni vigilanti o dell’Agenzia Nazionale per l’Occupazione il personale proveniente dalle Amministrazioni o uffici soppressi o riorganizzati in attuazione della predetta lettera f), nonché di altre Amministrazioni. In altri termini, appare evidente la consapevolezza da parte del legislatore dell’impossibilità di governare un processo di razionalizzazione così complesso senza un’adeguata concertazione con le parti sociali.

Venendo al contenuto della delega in materia di politiche attive del lavoro, l’art. 1, comma 2, del disegno di legge delega elenca una serie di interventi “mirati”. Essi sono:
1. la razionalizzazione degli incentivi all’assunzione esistenti, da collegare alle caratteristiche osservabili per le quali l’analisi statistica evidenzi una minore probabilità di trovare occupazione (cfr., lett. a);
2. la razionalizzazione degli incentivi per l’autoimpiego ed autoimprenditorialità, con la previsione di una cornice giuridica nazionale volta a costituire il punto di riferimento anche per gli interventi posti in essere da regioni e province autonome (cfr., lett. b);
3. il rafforzamento delle funzioni di monitoraggio e valutazione delle politiche e dei servizi (cfr., lett. c);
4. l’introduzione di modelli sperimentali, che prevedano l’utilizzo di strumenti per incentivare il collocamento dei soggetti in cerca di lavoro e che tengano anche conto delle esperienze più significative realizzate a livello regionale (cfr., lett. l);
5. il mantenimento in capo al Ministero del lavoro e delle politiche sociali delle competenze in materia di definizione dei livelli essenziali delle prestazioni che devono essere garantite su tutto il territorio nazionale (cfr., lett. o);
6. il mantenimento in capo alle Regioni e Province autonome delle competenze in materia di programmazione delle politiche attive del lavoro (cfr., lett. p);
7. l’attivazione del soggetto che cerca lavoro, in quanto mai occupato, espulso o beneficiario di ammortizzatori sociali, al fine di incentivarne la ricerca attiva di una nuova occupazione, secondo percorsi personalizzati, anche mediante l’adozione di strumenti di segmentazione dell’utenza basati sull’osservazione statistica (cfr., lett. q).
Come appare evidente, si tratta di una serie di soluzioni che traggono il proprio fondamento dal meglio delle sperimentazioni effettuate negli ultimi anni in materia di politiche attive del lavoro, con l’intento di trasformarle da esperienze episodiche e sperimentali in attività sistematicamente garantite ai cittadini.

La delega al Governo in materia di semplificazione delle procedure e degli adempimenti.

L’art. 3, comma 1, del disegno di legge delega impegna il Governo ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge in questione, su proposta del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali, di concerto con il Ministro per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione, uno o più decreti legislativi, contenenti disposizioni di semplificazione e razionalizzazione delle procedure e degli adempimenti a carico di cittadini e imprese.
Ai sensi dell’art. 1, comma 2, del disegno di legge delega, il Governo eserciterà la delega, attenendosi ai seguenti principi e criteri direttivi:
a) la razionalizzazione e la semplificazione delle procedure e degli adempimenti, anche mediante abrogazione di norme, connessi con la costituzione e la gestione del rapporto di lavoro, con l’obiettivo di dimezzare il numero di atti di gestione, del medesimo rapporto, di carattere amministrativo;
b) l’eliminazione e la semplificazione, anche mediante norme di carattere interpretativo, delle norme interessate da rilevanti contrasti interpretativi, giurisprudenziali o amministrativi;
c) unificazione delle comunicazioni alle pubbliche amministrazioni per i medesimi eventi, quali in particolare gli infortuni sul lavoro, e obbligo delle stesse amministrazioni di trasmetterle alle altre amministrazioni competenti;
d) il rafforzamento del sistema di trasmissione delle comunicazioni in via telematica e abolizione della tenuta di documenti cartacei;
e) la revisione del regime delle sanzioni, che tengano conto della eventuale natura formale della violazione e favoriscano la immediata eliminazione degli effetti della condotta illecita, nonché valorizzazione degli istituti di tipo premiale;
f) l’individuazione di modalità organizzative e gestionali che consentano di svolgere, esclusivamente in via telematica, tutti gli adempimenti di carattere amministrativo connessi con la costituzione, la gestione e la cessazione del rapporto di lavoro;
g) la revisione degli adempimenti in materia di libretto formativo del cittadino, in un’ottica di integrazione nell’ambito della dorsale informativa di cui all’art. 4, comma 51, della Legge n. 92/2012 e della banca dati delle politiche attive e passive del lavoro di cui all’articolo 8 del D.L. n. 76/2013, n. 76, convertito in Legge n. 99/2013.

La delega al Governo in materia di riordino delle forme contrattuali.

L’art. 4, comma 1, del disegno di legge delega evidenzia l’intento del legislatore di rafforzare le opportunità di ingresso nel mondo del lavoro da parte di coloro che sono in cerca di occupazione, nonché di riordinare i contratti di lavoro vigenti per renderli maggiormente coerenti con le attuali esigenze del contesto occupazionale e produttivo. Per raggiungere tale scopo, le legge in questione delega il Governo ad adottare, su proposta del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali, entro il termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore di tale legge, uno o più decreti legislativi recanti misure per il riordino e la semplificazione delle tipologie contrattuali esistenti, nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi che tengano, altresì, conto degli obiettivi indicati dagli orientamenti annuali dell’Unione Europea in materia di occupabilità:
1. l’individuazione e l’analisi di tutte le forme contrattuali esistenti, ai fini di poterne valutare l’effettiva coerenza con il tessuto occupazionale e con il contesto produttivo nazionale e internazionale, anche in funzione di eventuali interventi di semplificazione delle medesime tipologie contrattuali (cfr., art. 4, comma 1, lett. a), del disegno di legge delega);
2. la redazione di un testo organico di disciplina delle tipologie contrattuali dei rapporti di lavoro, semplificate secondo quanto indicato all’art. 4, comma 1, lett. a), del disegno di legge delega, che possa anche prevedere l’introduzione, eventualmente in via sperimentale, di ulteriori tipologie contrattuali espressamente volte a favorire l’inserimento nel mondo del lavoro, con tutele crescenti per i lavoratori coinvolti (cfr., art. 4, comma 1, lett. b), del disegno di legge delega);
3. l’introduzione, eventualmente anche in via sperimentale, del compenso orario minimo, applicabile a tutti i rapporti aventi ad oggetto una prestazione di lavoro subordinato, previa consultazione delle parti sociali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale (cfr., art. 4, comma 1, lett. c), del disegno di legge delega);
4. la previsione della possibilità di estendere il ricorso a prestazioni di lavoro accessorio per le attività lavorative discontinue e occasionali, in tutti i settori produttivi, attraverso la elevazione dei limiti di reddito attualmente previsti e assicurando la piena tracciabilità dei buoni lavoro acquistati (cfr., art. 4, comma 1, lett. d), del disegno di legge delega).
5. l‘abrogazione di tutte le disposizioni che disciplinano le singole forme contrattuali, incompatibili con il testo di cui all’art. 4, comma 1, lett. b), del disegno di legge delega, al fine di eliminare duplicazioni normative e difficoltà interpretative ed applicative (cfr., art. 4, comma 1, lett. e), del disegno di legge delega).
L’art. 4 della legge delega è probabilmente la norma più significativa dell’intero articolato, in quanto contiene una serie di previsioni innovatrici che, qualora fossero realizzate, porterebbero un profondo mutamento dell’intero ordinamento giuslavoristico italiano.
Entrando nel dettaglio, appare evidente come la prima novità contenuta nella legge delega che balza subito all’attenzione dell’interprete sia la previsione di un codice semplificato del lavoro (definito “Testo organico”: cfr., art. 4, comma 1, lett. b), del disegno di legge delega). Si tratta di un obiettivo ambizioso, atteso che la realizzazione di un codice “di sintesi” dell’eterogenea e frammentaria disciplina in materia di diritto del lavoro risulta essere un compito molto arduo, sia da un punto di vista concettuale, che redazionale.
Inoltre, la legge delega prevede l’introduzione, eventualmente in via sperimentale di ulteriori tipologie contrattuali espressamente volte a favorire l’inserimento nel mondo del lavoro, con tutele crescenti per i lavoratori coinvolti e l’introduzione (cfr., art. 4, comma 1, lett. b), del disegno di legge delega), nonché, anche in questo caso in forma eventualmente in via sperimentale, del compenso orario minimo, applicabile a tutti i rapporti aventi ad oggetto una prestazione di lavoro subordinato, previa consultazione delle parti sociali più rappresentative sul piano nazionale (cfr., art. 4, comma 1, lett. c), del disegno di legge delega). Siamo di fronte ad un’ipotesi legislativa che, da un lato, cerca di circoscrivere tutte le forme di lavoro flessibile che hanno caratterizzato il mercato del lavoro negli ultimi dieci anni dopo l’emanazione del D.Lgs. n. 276/203, dall’altro, delinea un percorso progressivo che favorisce l’applicazione più ampia possibile del lavoro subordinato ex art. 2094 c.c., attraverso un riconoscimento graduale in capo al lavoratore dei suoi diritti normativi e retributivi riconosciuti dall’ordinamento. Lo strumento giuridico per realizzare quest’intento sarebbe un contratto d’inserimento a tutele e retribuzioni crescenti, i cui contenuti sono, per il momento fumosi e non ben chiariti. Sarà compito dell’attuazione della delega (ove concessa dal Parlamento) a dover evitare che siffatta tipologia contrattuale non si trasformi in uno strumento di eversione dei diritti dei lavoratori, riuscendo a contemperare i confliggenti interessi dei datori di lavoro a contenere i casti della manodopera e quelli dei lavoratori ad avere un pieno riconoscimento dei propri diritto, attraverso la costituzione di stabili e duraturi rapporti di lavoro subordinato a tempo indeterminato.

La delega al Governo in materia di maternità e conciliazione.

Ai sensi dell’art. 5, comma 1, del disegno di legge delega, allo scopo di garantire adeguato sostegno alla genitorialità, attraverso misure volte a tutelare la maternità delle lavoratrici e favorire le opportunità di conciliazione per la generalità dei lavoratori, il Governo è delegato ad adottare, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali, di concerto, per i profili di rispettiva competenza, con il Ministro dell’Economia e delle Finanze e con il Ministro per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione, entro il termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge in questione, uno o più decreti legislativi recanti misure per la revisione e l’aggiornamento delle misure volte a tutelare la maternità e le forme di conciliazione dei tempi di vita e di lavoro.
Ai sensi dell’art. 5, comma 2 del disegno di legge in questione, il Governo dovrà esercitare la delega in materia attenendosi ai seguenti principi e criteri direttivi:
1. la ricognizione delle categorie di lavoratrici beneficiarie dell’indennità di maternità, nella prospettiva di estendere, eventualmente anche in modo graduale, tale prestazione a tutte le categorie di donne lavoratrici (cfr., art. 5, comma 2, lett. a), del disegno di legge delega);
2. la garanzia, per le lavoratrici madri parasubordinate, del diritto alla prestazione assistenziale anche in caso di mancato versamento dei contributi da parte del datore di lavoro (cfr., art. 5, comma 2, lett. b), del disegno di legge delega);
3. l’introduzione del tax credit, quale incentivo al lavoro femminile, per le donne lavoratrici, anche autonome, con figli minori e che si trovino al di sotto di una determinata soglia di reddito complessivo della donna lavoratrice, e armonizzazione del regime delle detrazioni per il coniuge a carico (cfr., art. 5, comma 2, lett. c), del disegno di legge delega);
4. l’incentivazione di accordi collettivi volti a favorire la flessibilità dell’orario lavorativo e dell’impiego di premi di produttività, al fine di favorire la conciliazione tra l’esercizio delle responsabilità genitoriali e dell’assistenza alle persone non autosufficienti, con l’attività lavorativa, anche attraverso il ricorso al telelavoro (cfr., art. 5, comma 2, lett. d), del disegno di legge delega);
5. il favorire l’integrazione dell’offerta di servizi per l’infanzia forniti dalle aziende nel sistema pubblico – privato dei servizi alla persona, anche mediante la promozione dell’utilizzo ottimale di tali servizi da parte dei lavoratori e dei cittadini residenti nel territorio in cui sono attivi (cfr., art. 5, comma 2, lett. e), del disegno di legge delega);
6. la ricognizione delle disposizioni in materia di tutela e sostegno della maternità e della paternità, ai fini di poterne valutare la revisione per garantire una maggiore flessibilità dei relativi congedi, favorendo le opportunità di conciliazione dei tempi di vita e di lavoro (cfr., art. 5, comma 2, lett. f), del disegno di legge delega);
7. l’estensione dei principi in materia di maternità e conciliazione contenuti nel disegno di legge delega, in quanto compatibili e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, con riferimento al riconoscimento della possibilità di fruizione dei congedi parentali in modo frazionato e alle misure organizzative finalizzate al rafforzamento degli strumenti di conciliazione dei tempi di vita e di lavoro (cfr., art. 5, comma 2, lett. g), del disegno di legge delega).
Dall’esame dei molteplici criteri direttivi della delega su questa materia, risulta molto interessante l’introduzione di un c.d. “tax credit”, inteso come strumento d’incentivazione del lavoro (subordinato ed autonomo) femminile, mirato a favorire un ben determinato target di lavoratrici madri in specifiche condizioni di disagio economico (cfr., art. 5, comma 2, lett. c), del disegno di legge delega). Si ha l’impressione che il legislatore nazionale voglia trasferire all’interno dell’ordinamento giuslavoristico l’esito delle varie sperimentazioni effettuate in materia da parte delle Regioni italiane attraverso l’utilizzo delle risorse del Fondo Sociale Europeo, nell’arco della programmazione 2007-2013. Tuttavia, tali esperienze privilegiavano l’erogazione di risorse economiche capace di fronteggiare, al contempo, anche la difficoltà di accesso al credito, attraverso l’erogazione di bonus (assunzionali o di autoimprenditorialità) capaci d’immettere liquidità finanziaria immediata nel circuito economico di riferimento. Invece, la scelta governativa parrebbe limitarsi ad un mero credito d’imposta che, per quanto salutare, non avrebbe la medesima forza dirompente.

Le disposizioni comuni per l’esercizio delle deleghe.

Infine, l’art. 6 del disegno di legge delega delinea una serie di disposizioni mirate a garantire un rapido esercizio della delega da parte del Governo, senza, peraltro, comportare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Merita attenzione la previsione contenuta nell’art. 6, comma 4, del disegno di legge delega, la quale dispone che, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi attuativi della legge delega, il Governo può adottare, ovviamente nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi fissati dal Parlamento, ulteriori disposizioni integrative e correttive dei decreti medesimi, tenuto conto delle evidenze attuative nel frattempo emerse. Si tratta evidentemente di una clausola di salvaguardia che permette al legislatore delegato di operare le eventuali azioni di manutenzione legislativa che si possano rendere necessarie nel corso dell’immediatezza dell’esercizio della delega in una materia così delicata come è il diritto del lavoro.

Pillole di Jobs Act. La delega al Governo in materia di servizi per il lavoro e politiche attive.

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di Germano De Sanctis

 Il dato normativo.

Dopo tante indiscrezioni ed anticipazioni a mezzo stampa, cominciano a trapelare le prime bozze del decreto legge e del disegno di legge delega che costituiranno l’ormai famoso Jobs Act. In particolare, l’articolo 2 del disegno di legge in questione concentra la sua attenzione sulla delega al Governo in materia di servizi per il lavoro e politiche attive.

Il primo comma della norma in questione, persegue lo scopo di garantire la fruizione dei servizi essenziali in materia di politica attiva del lavoro su tutto il territorio nazionale, nonché di assicurare l’esercizio unitario delle relative funzioni amministrative. A tal fine, il Governo è delegato ad adottare, entro sei mesi dall’entrata in vigore della presente legge, su proposta del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali, previa intesa in sede di Conferenza Permanente per i Rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome di Trento e di Bolzano, ai sensi dell’art. 3 D.Lgs. 28-08-1997, n. 281, uno o più decreti legislativi finalizzati al riordino della normativa in materia di servizi per il lavoro e le politiche attive. In mancanza della predetta intesa nel termine di cui all’art. 3 del citato D.Lgs. n. 281/1997, il Consiglio dei Ministri provvederà con deliberazione motivata ai sensi del medesimo articolo 3.

Invece, il secondo comma della norma in esame, specifica che, nell’esercizio della delega di cui al primo comma, il Governo si deve attenere ai seguenti principi e criteri direttivi:

a) razionalizzazione degli incentivi all’assunzione esistenti, da collegare alle caratteristiche osservabili per le quali l’analisi statistica evidenzi una minore probabilità di trovare occupazione;

b) razionalizzazione degli incentivi per l’autoimpiego ed autoimprenditorialità, con la previsione di una cornice giuridica nazionale volta a costituire il punto di riferimento anche per gli interventi posti in essere da regioni e province autonome;

c) istituzione, ai sensi dell’art. 8, D.Lgs. 30-07-1999, n. 300, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, di una Agenzia Nazionale per l’Occupazione, partecipata da Stato, Regioni e Province autonome, vigilata dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, al cui funzionamento si provveda con le risorse umane e strumentali già disponibili a legislazione vigente;

d) coinvolgimento delle parti sociali nella definizione delle linee di indirizzo generali dell’azione dell’Agenzia Nazionale per l’Occupazione;

e) attribuzione all’Agenzia Nazionale per l’Occupazione delle competenze gestionali in materia di servizi per l’impiego, politiche attive e ASPI;

f) razionalizzazione degli enti ed uffici che, anche all’interno del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, delle regioni e delle province, operano in materia di politiche attive del lavoro, servizi per l’impiego e ammortizzatori sociali, allo scopo di evitare sovrapposizioni e di consentire l’invarianza di spesa, mediante l’utilizzo delle risorse umane e strumentali già disponibili a legislazione vigente;

g) possibilità di far confluire nei ruoli delle amministrazioni vigilanti o dell’Agenzia Nazionale per l’Occupazione il personale proveniente dalle amministrazioni o uffici soppressi o riorganizzati in attuazione della lettera f) nonché di altre Amministrazioni Pubbliche;

h) rafforzamento delle funzioni di monitoraggio e valutazione delle politiche e dei servizi;

i) valorizzazione delle sinergie tra servizi pubblici e privati, al fine di rafforzare le capacità d’incontro tra domanda e offerta di lavoro, prevedendo, a tal fine, la definizione dei criteri per l’accreditamento e l’autorizzazione dei soggetti che operano sul mercato del lavoro e la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni nei servizi pubblici per l’impiego;

l) introduzione di modelli sperimentali, che prevedano l’utilizzo di strumenti per incentivare il collocamento dei soggetti in cerca di lavoro e che tengano anche conto delle esperienze più significative realizzate a livello regionale;

m) previsione di meccanismi di raccordo tra l’Agenzia Nazionale per l’Occupazione e l’INPS, sia a livello centrale che a livello territoriale;

n) previsione di meccanismi di raccordo tra l’Agenzia Nazionale per l’Occupazione e gli enti che, a livello centrale e territoriale, esercitano competenze in materia di incentivi all’autoimpiego e all’autoimprenditorialità;

o) mantenimento in capo al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali delle competenze in materia di definizione dei livelli essenziali delle prestazioni che devono essere garantite su tutto il territorio nazionale;

p) mantenimento in capo alle Regioni e Province Autonome delle competenze in materia di programmazione delle politiche attive del lavoro;

q) attivazione del soggetto che cerca lavoro, in quanto mai occupato, espulso o beneficiario di ammortizzatori sociali, al fine di incentivarne la ricerca attiva di una nuova occupazione, secondo percorsi personalizzati, anche mediante l’adozione di strumenti di segmentazione dell’utenza basati sull’osservazione statistica;

r) valorizzazione del sistema informativo per la gestione del mercato del lavoro e il monitoraggio delle prestazioni erogate;

s) completamento della semplificazione amministrativa in materia di lavoro e politiche attive, con l’ausilio delle tecnologie informatiche, allo scopo di reindirizzare l’azione dei servizi pubblici nella gestione delle politiche attive.

Innanzi tutto, la norma in esame si caratterizza per aver concesso al Governo soltanto sei mesi, per l’esercizio della delega ad emanare, su proposta del Ministro del Lavoro, uno o più decreti legislativi finalizzati al riordino della normativa in materia di servizi per il lavoro e politiche attive, allo scopo di garantire la fruizione dei servizi essenziali su tutto il territorio nazionale ed assicurare l’esercizio unitario delle relative funzioni amministrative. A tal fine, è stata anche prevista una intesa preventiva “debole” in Conferenza Stato- Regioni ex D.Lgs. 281/1997.

 Abbiamo visto poc’anzi come, il secondo comma dell’art. 2 abbia individuato analiticamente i criteri e i principi identificati per l’esercizio della delega. In particolare, alcuni di essi merito qualche ulteriore considerazione specifica.

La razionalizzazione degli incentivi all’assunzione.

La lettera a) del secondo comma in questione prevede la razionalizzazione degli incentivi all’assunzione, con l’intento di collegarli e/o modularli, sulla base di parametri statistici, alle caratteristiche del soggetto in relazione alla distanza ed al suo grado di difficoltà nell’accesso al mercato del lavoro. Tale previsione normativa sembra richiamare, anche se in modo indiretto, le attività di profilazione dell’utenza previste dalla c.d. “Garanzia Giovani”, nell’ambito del sistema dei servizi per il lavoro, le quali sono, tuttavia, ancora in corso di definizione. Appare evidente come il successo di questa norma sia strettamente legato alla espressa previsione di un ampio margine di flessibilità e di adattabilità in relazione al contesto territoriale di riferimento. In altri termini, in sede di esercizio della delega, appare necessario concedere alle Regioni il maggior livello possibile di discrezionalità, nello spirito di una sana sussidiarietà verticale. Siffatta ultima considerazione trova conforto nell’ulteriore richiamo operato verso il sistema di profilazione riscontrabile nel disposto della lettera q), dove viene ribadito il principio, già codificato nella normativa vigente (cfr., D.Lgs. n. 181/2000 ss.mm.ii.) e, di recente, confermato dalle Linee Guida condivise per la regolazione e la gestione dello stato di disoccupazione approvate in Conferenza Stato- Regioni in data 05-12-2013, dell’attivazione del soggetto disoccupato/inoccupato (beneficiario o non di ammortizzatori sociali) per la ricerca attiva di una nuova occupazione, nell’ambito di una presa in carico personalizzata.

La razionalizzazione degli incentivi per l’autoimpiego ed autoimprenditorialità.

La lettera b) prevede espressamente la razionalizzazione degli incentivi per l’autoimpiego ed autoimprenditorialità, con la previsione di una cornice giuridica nazionale quale riferimento anche per l’attuazione degli interventi regionali. A tal proposito, si evidenzia che, già nell’ambito dell’istruttoria realizzata dalla IX Commissione sul D.L. n. 76/2013, in relazione agli incentivi ivi previsti, le Regioni avevano evidenziato in generale la necessità di prevedere delle forme di raccordo, in merito al campo di applicazione degli incentivi con gli altri esistenti a livello statale e regionale. La norma in questione pare recepire questa istanza, tanto è vero che, la lettera n) dispone l’introduzione di meccanismi di raccordo tra gli enti che, a livello nazionale e territoriale, esercitano competenze in materia di incentivi all’autoimpiego e autoimprenditorialità e la costituenda Agenzia Nazionale per l’Occupazione.

L’Agenzia Nazionale per l’Occupazione.

Proprio relativamente ai meccanismi di raccordo, appare particolarmente rilevante la previsione contenuta nella lettera c), la quale statuisce l’istituzione di una Agenzia Nazionale per l’Occupazione. Si tratta di un organismo posto sotto la vigilanza del Ministero del Lavoro e partecipato da Stato, Regioni e Province Autonome. La norma si inserisce nell’alveo di una linea di intervento sovente ventilata dal legislatore nazionale sin dalla legislatura precedente e, da tempo, oggetto di confronto anche con le Regioni. Infatti, si ricorda che l’ipotesi di una Agenzia Nazionale per l’Occupazione era fugacemente apparsa anche nelle bozze intermedie del D.L. n. 76/2013 (cfr., articolo 5).

D’altro canto, si sottolinea la scelta legislativa di annoverare nella composizione dell’Agenzia i soli soggetti istituzionali Stato, Regioni e Province Autonome, limitando, alla lettera d), il ruolo delle parti sociali alla sola definizione delle linee di indirizzo. Si tratta di una differenza sostanziale con i precedenti tentativi di analogo tenore, ove erano state previste forme più allargate di partecipazione , relativamente alle quali erano state sollevate molte critiche da parte delle Regioni.

Per quanto concerne l’organico da far confluire nell’Agenzia Nazionale per l’Occupazione, si ricorda che la lettera c) ha specificato il fatto che il nuovo organismo debba essere istituito senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica e che al suo funzionamento si debba provvedere tramite le risorse umane e strumentali disponibili a legislazione vigente. A tal proposito, il combinato disposto della lettera f) e della lettera g), prevede una razionalizzazione degli enti ed uffici che, anche all’interno del Ministero del Lavoro, delle Regioni e delle Province, operano in materia di politiche attive del lavoro, servizi per l’impiego e ammortizzatori sociali.

Appare evidente come la costituzione di tale Agenzia Nazionale per l’Occupazione possa comportare una invasione di competenze , con particolare riguardo alla possibilità di un intervento sugli uffici regionali. Pertanto, sarà fondamentale che il legislatore nazionale, nell’esercizio della delega, preveda adeguate forme di raccordo con la parallela attività di revisione costituzionale dell’assetto delle Province. Tale necessità appare ancor più necessaria se si considera il fatto che la lettera e) statuisce l’unificazione in capo all’Agenzia Nazionale per l’Occupazione delle funzioni relative alle politiche attive del lavoro, ai servizi per l’impiego ed agli ammortizzatori sociali e la successiva lettera m) rinvia a meccanismi di raccordo tra Agenzia Nazionale per l’Occupazione ed INPS.

Abbiamo appena detto che la lettera e) dispone l’attribuzione all’Agenzia Nazionale per l’Occupazione di competenze gestionali in materia di servizi per l’impiego, politiche attive e ASPI. Si tratta di una previsione normativa particolarmente rilevante, sia per la sua portata operativa, sia per gli effetti che essa produrrà nei confronti dei rapporti istituzionali esistenti tra Stato, Regioni e Province Autonome. Tale considerazione appare ancor più evidente se si considera quanto previsto alla lettera o), la quale stabilisce il mantenimento in capo al Ministero del Lavoro delle competenze in materia di definizione dei livelli essenziali delle prestazioni che devono essere garantite su tutto il territorio nazionale. Siffatta rilevanza della lettera e) emerge ancor di più se la si raccorda con la previsione contenuta nella lettera p), la quale prevede il mantenimento in capo alle Regioni e Province Autonome delle competenze in materia di programmazione delle politiche attive del lavoro. In altri termini, siamo di fronte ad un complesso sistema di delega al legislatore, in virtù del quale varierà significativamente il sistema dei rapporti istituzionali sul versante delle materie afferenti al lavoro. Si ricorda che tali materie sono attualmente ricomprese nella potestà legislativa concorrente ed, al netto dei possibili scenari di evoluzione istituzionale legati alle ipotesi di modifica della Carta Costituzionale, il quadro delineato dalla legge delega appare sostanzialmente in linea con la normativa vigente, seppur modificando significativamente il baricentro decisionale a favore dell’Amministrazione Statale. Pertanto, sarà fondamentale che, nella individuazione dei compiti attribuiti all’Agenzia Nazionale per l’Occupazione, venga preservato il ruolo delle Regioni nella definizione, programmazione e attuazione delle politiche attive aventi dirette ricadute sul territorio, nonché nella gestione degli interventi in materia di occupazione nei confronti dei cittadini. Infatti, tali compiti istituzionali rappresentano una competenza prioritaria regionale, rispetto al quale lo Stato, nell’ambito di linee condivise e nel rispetto dei LEP, può ben svolgere una funzione di supporto e di sostegno, ma non sostitutiva delle Regioni stesse. In particolare, con riferimento alla formazione professionale, quale materia a potestà legislativa esclusiva delle Regioni e che sembrerebbe non essere coinvolta dagli attuali progetti di revisione della Costituzione, si rileva nella formulazione della delega al Governo il rischio latente di un’invasione di competenze regionali da parte dello Stato.

La definizione dei criteri per l’accreditamento e l’autorizzazione dei soggetti che operano sul mercato del lavoro e la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni dei servizi per l’impiego.

Nell’ambito della valorizzazione delle sinergie tra servizi pubblici e servizi privati, la lettera i) prevede la definizione dei criteri per l’accreditamento e l’autorizzazione dei soggetti che operano sul mercato del lavoro e la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni dei servizi per l’impiego. Rispetto a tale principio, si ricorda che nella normativa vigente contenuta nel D.Lgs. n. 276/2003, il regime di accreditamento degli operatori per lo svolgimento dei servizi per il lavoro risulta essere una competenza regionale, accanto al regime di autorizzazione nazionale. Appare, quindi, evidente la necessità che l’attuazione di tale criterio avvenga secondo linee condivise e in modo non invasivo rispetto a quanto già disciplinato sul territorio. Si tratta di una materia delicata che, dopo, quasi dieci anni di “messa a regime”, comincia a dare i primi segnali di definizione normativa ed istituzionale. Un intervento non rispettoso delle discipline approvate dalle singole Amministrazioni Regionali comporterebbe soltanto confusione in capo ai cittadini che accedono ai servizi per il lavoro.

La valorizzazione del sistema informativo del lavoro, in un’ottica di completamento della semplificazione amministrativa.

Il combinato disposto della lettera r) e della lettera s) dispone espressamente la valorizzazione del sistema informativo del lavoro, in un’ottica di completamento della semplificazione amministrativa, attraverso l’ausilio ed il reindirizzo dei servizi pubblici nella gestione delle politiche attive e nel monitoraggio delle prestazioni erogate. Tale principio, da una parte, si pone in continuità con il lavoro svolto, da tempo, dalle Regioni e dalle Province Autonome nell’ambito del Tavolo tecnico interistituzionale SIL, anche con particolare riferimento alle ultime attività sviluppate sul versante dell’attuazione della c.d. “Garanzia Giovani”, in relazione agli aspetti gestionali ed all’aggiornamento della scheda anagrafico-professionale dell’utente dei servizi. D’altra parte, il principio in questione si collega ai profili di attuazione della Banca Dati delle Politiche Attive e Passive del Lavoro, prevista dall’art. 8 D.L. n. 76/2013, la quale, tuttavia, non è ancora stata realizzata. In altri termini, appare necessario procedere ad una immediata ed efficace implementazione degli strumenti in questione, affinché la previsione contenuta nella delega in questione non si trasformi, di fatto, in una mera affermazione programmatica.