Il DPCM sul trasferimento delle risorse finanziarie e umane delle Province

di Germano De Sanctis

Lo scorso 12 novembre, è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale (n. 263 del 12 novembre 2014) il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 26 settembre 2014, emanato in attuazione dell’art. 1, comma 92, Legge n. 56/2014 (c.d. Legge “Delrio”) e rubricato “Criteri per l’individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse con l’esercizio delle funzioni provinciali”.
Tale decreto detta i criteri per l’individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse con l’esercizio delle funzioni provinciali. In altri termini, il DPCM detta le regole del “passaggio delle consegne” tra le Province e gli Enti che subentreranno nell’esercizio delle loro funzioni.

Esaminiamo nel dettaglio gli aspetti più salienti del DPCM in questione, evidenziando i principali contenuti di ogni suo singolo articolo.

Articolo 1 – Finalità e ambito di applicazione.

Ai sensi del primo comma dell’articolo 1, il DPCM in esame:

  • stabilisce i criteri generali per l’individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse all’esercizio delle funzioni che devono essere trasferite, ai sensi dell’art. 1, commi da 85 a 97, Legge n. 56/2014, dalle Province agli enti subentranti, garantendo i rapporti di lavoro a tempo indeterminato in corso, nonché quelli a tempo determinato in corso fino alla scadenza per essi prevista. Appare, quindi, evidente l’inserimento di una chiara clausola di garanzia in materia di personale;
  • tiene conto delle risorse finanziarie, già spettanti alle Province ai sensi dell’art. 119 Cost. e che devono essere trasferite agli enti subentranti per l’esercizio delle funzioni loro attribuite, dedotte quelle necessarie alle funzioni fondamentali
  • dispone, altresì, in ordine alle funzioni amministrative delle Province in materie di competenza statale;
  • stabilisce le modalità ed i termini procedurali per l’individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse all’esercizio delle funzioni oggetto di riordino, fermo il rispetto di quanto previsto all’art. 1, comma 96, Legge n. 56/2014. Tale norma prevede che nei trasferimenti delle funzioni oggetto del riordino si applicano le seguenti disposizioni:
    • il personale trasferito mantiene la posizione giuridica ed economica, con riferimento alle voci del trattamento economico fondamentale e accessorio, in godimento all’atto del trasferimento, nonché l’anzianità di servizio maturata; le corrispondenti risorse sono trasferite all’ente destinatario; in particolare, quelle destinate a finanziare le voci fisse e variabili del trattamento accessorio, nonché la progressione economica orizzontale, secondo quanto previsto dalle disposizioni contrattuali vigenti, vanno a costituire specifici fondi, destinati esclusivamente al personale trasferito, nell’ambito dei più generali fondi delle risorse decentrate del personale delle categorie e dirigenziale. I compensi di produttività, la retribuzione di risultato e le indennità accessorie del personale trasferito rimangono determinati negli importi goduti antecedentemente al trasferimento e non possono essere incrementati fino all’applicazione del contratto collettivo decentrato integrativo sottoscritto conseguentemente al primo contratto collettivo nazionale di lavoro stipulato dopo la data di entrata in vigore della presente legge;
    • il trasferimento della proprietà dei beni mobili e immobili è esente da oneri fiscali; l’ente che subentra nei diritti relativi alle partecipazioni societarie attinenti alla funzione trasferita può provvedere alla dismissione con procedura semplificata stabilita con Decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze;
    • l’ente che subentra nella funzione succede anche nei rapporti attivi e passivi in corso, compreso il contenzioso; il trasferimento delle risorse tiene conto anche delle passività; sono trasferite le risorse incassate relative a pagamenti non ancora effettuati, che rientrano nei rapporti trasferiti;
    • gli effetti derivanti dal trasferimento delle funzioni non rilevano, per gli enti subentranti, ai fini della disciplina sui limiti dell’indebitamento, nonché di ogni altra disposizione di legge che, per effetto del trasferimento, può determinare inadempimenti dell’ente subentrante, nell’ambito di variazioni compensative a livello regionale ovvero tra livelli regionali o locali e livello statale, secondo modalità individuate con decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministro per gli affari regionali, sentita la Conferenza unificata, che stabilisce anche idonei strumenti di monitoraggio.

Alla luce di questa analitica previsione dell’ambito di applicazione del DPCM, il secondo comma dell’articolo 1 si preoccupa di dettare le modalità procedurali per l’individuazione anche delle risorse finanziarie, strumentali, patrimoniali oggetto del trasferimento, prevedendo che lo Stato, le Regioni e gli enti locali interessati devono applicare le disposizioni del decreto in esame, secondo i rispettivi ambiti.

Articolo 2 – Criteri generali per l’individuazione dei beni e delle risorse.

Il primo comma dell’art. 2 precisa che l’individuazione dei beni e delle risorse connessi alle funzioni oggetto di riordino deve tenere prevalentemente conto della correlazione e della destinazione delle funzioni alla data di entrata in vigore della Legge n. 56/2014, anche ai fini del subentro nei rapporti attivi e passivi in corso.

In particolare, al comma 2, si stabilisce che, entro il 27 novembre 2014 (cioè, entro quindici giorni dalla pubblicazione del DPCM in Gazzetta Ufficiale), le Province (ivi comprese quelle che, a far data dal 1˚ gennaio 2015, diventeranno Città metropolitane) devono effettuare una mappatura dei beni e delle risorse connesse a tutte le funzioni (diverse da quelle fondamentali e con esclusione dei beni e delle partecipazioni in altri enti ed in società di capitali) presenti alla data del 12 novembre 2014 (cioè, alla data di pubblicazione del DPCM). Tale documento ricognitivo dei beni e delle risorse deve contenere il contingente numerico complessivo del personale, nonché l’equivalente finanziario in termini di spesa del personale riferito alle singole funzioni tenendo conto anche del personale in posizione di comando o di distacco.

I risultati di questa rilevazione devono essere comunicati alla Regione, che procede alla verifica della coerenza della ricognizione con i criteri dettati dal DPCM, per, poi, validarne i contenuti entro i successivi quindici giorni giorni (cioè entro il 12 dicembre 2014), trasmettendo tempestivamente la documentazione all’Osservatorio nazionale, previsto dall’accordo Stato-Regioni dell’11 settembre 2014 (comma 3).

Per quanto concerne l’attribuzione delle funzioni ex art. 1, comma 89, Legge n. 56/2014, il DPCM dispone che le Amministrazioni interessate devono concordano, entro i termini previsti e nei modi stabiliti dalle Regioni, il trasferimento dei beni e delle risorse, comprese quelle assegnate dallo Stato in conto capitale o interessi. Nel caso in cui le Amministrazioni interessate non concordino nei termini previsti, la Regione ha il potere di assumere autonomamente le Determinazioni che ritiene opportune (comma 4).

Si ricorda che l’art. 1, comma 89, Legge n. 56/2014 prevede che lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive competenze, attribuiscono le funzioni provinciali diverse da quelle fondamentali indicate dal comma 85 del medesimo articolo, perseguendo le seguenti finalità:

  • individuazione dell’ambito territoriale ottimale di esercizio per ciascuna funzione;
  • efficacia nello svolgimento delle funzioni fondamentali da parte dei comuni e delle unioni di comuni;
  • sussistenza di riconosciute esigenze unitarie;
  • adozione di forme di avvalimento e deleghe di esercizio tra gli enti territoriali coinvolti nel processo di riordino, mediante intese o convenzioni.

Una volta, definita l’attribuzione delle funzioni, le amministrazioni interessate concordano entro il termine e secondo le modalità stabiliti dalla Regione il trasferimento dei beni e delle risorse, compreso il personale. Infine, le Regioni trasmettono all’Osservatorio nazionale quanto concordato con le amministrazioni, ai fini della conseguente presa d’atto con più decreti ricognitivi del Ministro dell’Interno e del Ministro per gli Affari Regionali e le Autonomie (comma 5).

In estrema sintesi, è stata prevista una procedura decisamente complessa, la cui realizzazione richiederà un importante sforzo amministrativo da parte di tutti gli attori istituzionali coinvolti.

Articolo 3 – Criteri generali per l’individuazione delle risorse finanziarie.

Ai sensi dell’art. 3, comma 1, nell’ambito della ricognizione delle proprie risorse finanziarie, le Province (comprese quelle che si trasformeranno in città metropolitane) devono tener conto:

  • dei dati desumibili dai rendiconti di bilancio provinciali dell’ultimo triennio;
  • dei dati forniti dalle Province relativamente alla quantificazione della spesa provinciale ascrivibile a ciascuna funzione o a gruppi omogenei di funzioni;
  • della necessità che siano attribuite ai soggetti che subentrano nelle funzioni trasferite le risorse finanziarie già spettanti alle Province ai sensi dell’art. 119 Cost., dedotte quelle necessarie alle funzioni fondamentali in relazione ai rapporti attivi e passivi oggetto della successione, compresi i rapporti di lavoro e le altre spese di gestione, compatibilmente con il quadro finanziario di riferimento.

Invece, per quanto concerne la spesa del personale, il DPCM precisa che bisogna calcolare la spesa complessiva del personale dirigenziale e non dirigenziale risultante dagli impegni del rendiconto di bilancio dell’ultimo anno (comma 2).

Inoltre, il terzo comma dell’art. 3 ha tenuto a precisare che le risorse finanziarie trasferite non potranno in ogni caso superare l’ammontare di quelle utilizzate dalle Province per l’esercizio delle funzioni precedente al riordino, tenuto conto del D.L. 24 aprile 2014, n. 66 (c.d. “Decreto Irpef”, poi, convertito con modificazioni dalla Legge 23 giugno 2014, n. 89). Pertanto, si dovrà tener conto dei tagli ai trasferimenti verso le Province operati dal predetto D.L., ai fini della riduzione della spesa per acquisizione di beni e servizi. Il comma 4 prevede, altresì, che eventuali recuperi da parte dello Stato saranno effettuati direttamente dall’Agenzia delle Entrate a valere sui versamenti dell’imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore.

Relativamente al rispetto del Patto di stabilità interno, viene disposto che gli obiettivi con corrispondenza fra funzione svolta, oneri finanziari, risorse trasferite e revisione degli spazi sul Patto di stabilità interno per ciascun Ente coinvolto sono modificati ai sensi dell’art. 1, comma 94, Legge n. 56/14 (comma 5).

Infine, gli effetti derivanti dal trasferimento delle funzioni per gli Enti subentranti non sono rilevanti ai fini della disciplina sui limiti dell’indebitamento (comma 6).

Ad ogni buon conto, il trasferimento delle funzioni non potrà determinare inadempimenti per l’ente subentrante e si provvederà a rimodulare il Patto di stabilità in applicazione della disciplina contenuta nella Legge n. 56/2014, ricorrendo al recupero degli ulteriori tagli previsti dall’art. 1, comma 150-bis, della predetta legge. Le modalità di tale recupero saranno stabilite da un apposito Decreto del Ministero dell’Interno (comma 7).

Articolo 4 – Criteri generali per l’individuazione delle risorse umane.

L’articolo 4 disciplina i criteri generali per l’individuazione delle risorse umane da traferire nel rispetto, sia dell’art. 1, comma 96, lett. a), Legge n. 56/2014, sia delle forme di esame congiunto con le organizzazioni sindacali previste dalla normativa vigente.

Si ricorda che l’art. 1, comma 96, lett. a), Legge n. 56/2014 prevede che il personale trasferito mantiene la posizione giuridica ed economica, con riferimento alle voci del trattamento economico fondamentale e accessorio, in godimento all’atto del trasferimento, nonché l’anzianità di servizio maturata. Le corrispondenti risorse sono trasferite all’ente destinatario; in particolare, quelle destinate a finanziare le voci fisse e variabili del trattamento accessorio, nonché la progressione economica orizzontale, secondo quanto previsto dalle disposizioni contrattuali vigenti, vanno a costituire specifici fondi, destinati esclusivamente al personale trasferito, nell’ambito dei più generali fondi delle risorse decentrate del personale delle categorie e dirigenziale. I compensi di produttività, la retribuzione di risultato e le indennità accessorie del personale trasferito rimangono determinati negli importi goduti antecedentemente al trasferimento e non possono essere incrementati fino all’applicazione del contratto collettivo decentrato integrativo sottoscritto conseguentemente al primo contratto collettivo nazionale di lavoro stipulato dopo la data di entrata in vigore della presente legge.

In attuazione di tale riferimento normativo, l’art. 4, comma 1, del DPCM stabilisce i seguenti principi e criteri fissati per l’individuazione del personale e dei rapporti di lavoro interessati dal trasferimento:

  • il rispetto dei limiti finanziari e numerici previsti dall’accordo sottoscritto ai sensi dell’art. 2, comma 4, del DPCM;
    la garanzia dei rapporti di lavoro a tempo indeterminato, nonché di quelli a tempo determinato fino alla scadenza per essi prevista;
  • lo svolgimento in via prevalente, alla data di entrata in vigore della Legge n. 56/14 e ferme restando le cessazioni eventualmente intervenute, di compiti correlati alle funzioni oggetto di trasferimento;
  • il subentro anche nei rapporti attivi e passivi in corso, compreso il contenzioso e, con riferimento ai posti di organico correlati alle funzioni oggetto di trasferimento, le procedure concorsuali e le graduatorie vigenti.

Fermo restando quanto previsto dal primo comma, il comma 2 prevede la possibilità da parte delle Province di adottare (anche attraverso un esame congiunto con le organizzazioni sindacali) criteri integrativi nel rispetto di principi di trasparenza ed imparzialità, tenendo, altresì, conto dei carichi di famiglia, delle condizioni di disabilità e delle condizioni di salute, dell’età anagrafica, dell’anzianità di servizio e della residenza.

Infine, al termine del processo di trasferimento del personale, gli enti subentranti dovranno presentare una relazione illustrativa all’Osservatorio regionale e gli osservatori regionali a quello nazionale (comma 3).

Articolo 5 – Criteri metodologici per il trasferimento dei beni e delle risorse strumentali e organizzative.

L’art. 5, comma 1 affronta il tema dei beni del Demanio provinciale, i quali sono trasferiti tenendo conto del valore loro attribuito dall’ultimo bilancio approvato dall’Ente che trasferirà il bene stesso, od eventualmente attribuibile sulla base dei principi contabili nazionali in materia di valutazione degli immobili e tenuto conto della capitalizzazione degli investimenti effettuati su di essi.

La base di calcolo del valore dei beni del patrimonio immobiliare sarà il loro costo storico desumibile dall’ultimo inventario dell’Ente, attualizzato alla fine dell’esercizio antecedente il trasferimento e aumentato di eventuali capitalizzazioni intervenute nel corso degli anni (comma 2).

Invece, i beni mobili saranno trasferiti al loro costo storico al netto del relativo fondo di ammortamento, così come risultante dall’ultimo inventario dell’Ente (comma 3). In particolare, le partecipazioni aventi valore economico saranno trasferite al valore del patrimonio netto, asseverato dal Collegio sindacale della Società (comma 4).

Infine, per quanto riguarda le Società o altri Enti partecipati che esercitano tutta o parte delle funzioni oggetto di riordino, le relative partecipazioni sono trasferite. Invece, non sono assoggettate al trasferimento le partecipate (o gli Enti partecipati) che risultano essere in fase di scioglimento o liquidazione (comma 5).

Articolo 6 – Attribuzione delle funzioni amministrative oggetto di riordino nelle materie di competenza statale.

L’art. 6 si occupa dell’individuazione delle modalità di attribuzione alle Province (nella loro qualità quali enti di area vasta) ed alle città metropolitane delle funzioni amministrative statali in materia di tutela delle minoranze.

Articolo 7 – Decorrenza dell’esercizio delle funzioni da parte dell’ente subentrante.

L’articolo 7 prevede che, ai sensi dell’art. 1, comma 89, Legge n. 56/2014, le funzioni di cui all’art. 6 saranno esercitate, per quanto riguarda le Province, dal momento dell’entrata in vigore del presente decreto e, per quanto riguarda le città metropolitane a far data dal 1° gennaio 2015 (comma 1).
Inoltre, l’effettivo avvio di esercizio da parte dell’ente subentrante delle funzioni trasferite dalle Regioni ai sensi del DPCM in esame sarà determinato dalle singole Regioni con l’atto attributivo delle funzioni oggetto del trasferimento (comma 2).

Articolo 8 – Disposizione finale.

Eventuali ulteriori DPCM integrativi o esplicativi del presente saranno adottati solo previa intesa acquisita nella Conferenza Unificata.

Articolo 9 – Pubblicazione e diffusione.

Tale articolo si limita ad evidenziare che il DPCM viene pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale e che deve essere e diffuso anche mediante pubblicazione sul sito istituzionale della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

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