La presunta sospensione della dematerializzazione dei documenti delle Pubbliche Amministrazioni

dematerializzazione

di Germano De Sanctis

È opinione diffusa che il legislatore abbia disposto una sospensione a favore delle Pubbliche Amministrazioni delle regole tecniche sulla formazione dei documenti informatici. In realtà, l’attenta lettura del dato normativo delinea un quadro fattuale molto diverso.

Lo scorso 13 settembre 2016 è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il D.Lgs. 26 agosto 2016, n. 179 che ha apportato alcune modifiche al D.Lgs. n. 82/20005, meglio noto come Codice dell’Amministrazione Digitale (C.A.D.).

In particolare, tale novella legislativa prevede la sospensione dell’efficacia del D.P.C.M. 13 novembre 2014 per un tempo congruo all’emanazione di nuove regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici pienamente conformi alle disposizioni del Codice. In altri termini, si è in presenza di una parziale sospensione a breve termine di parte delle regole tecniche e solo a favore delle Pubbliche Amministrazioni che decidano di avvalersene. Fatta questa debita premessa, passiamo ad esaminare nel dettaglio il dato normativo.

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In primo luogo, chiariamo la situazione. L’obbligo di dematerializzare i documenti delle Pubbliche Amministrazioni risale a ben undici ani fa, quando entrò in vigore il D.Lgs. n. 82/2005. Tuttavia, le Pubbliche Amministrazioni sono state messe nelle condizioni di rispettare tale obbligo solo a seguito dell’approvazione del D.P.C.M. 13 novembre 2014, contenente le Regole Tecniche del Codice dell’Amministrazione Digitale. Nello specifico, l’art. 17, comma 2, D.P.C.M. 13 novembre 2014 prevede che le Pubbliche Amministrazioni devono formare gli originali dei propri documenti con mezzi informatici secondo le disposizioni contenute nel D.Lgs. n. 82/2005, con particolare riferimento alle regole tecniche di cui all’art. 71 D.Lgs. n. 82/2005. In altri termini, tali riferimenti normativi contengono le caratteristiche fondamentali per considerare legale un documento informatico redatto da una Pubblica Amministrazione, o da consegnare ad una Pubblica Amministrazione.

In attuazione dell’art. 17, comma 2, D.P.C.M. 13 novembre 2014, a far data dal 12 agosto 2016, le Pubbliche Amministrazioni devono procedere alla dematerializzazione dei loro documenti amministrativi. Come vedremo, non esiste alcuna certezza circa la tempistica della presunta sospensione di tale obbligo, né, tanto meno, che esso sia stato oggetto di rinvio.

Infatti, l’art. 61, comma 1, D.Lgs. n. 179/2016 dispone che, con decreto del Ministro della Semplificazione e la Pubblica Amministrazione da adottare entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto (avvenuta 14 settembre 2016), sono aggiornate e coordinate le regole tecniche previste dall’art. 71 D.Lgs. n. 82/2015. Le regole tecniche vigenti nelle materie del D.Lgs. n. 82/2005 restano efficaci fino all’adozione del decreto in questione.

Inoltre, sempre fino all’adozione del suddetto decreto ministeriale, l’obbligo per le Pubbliche Amministrazioni di adeguare i propri sistemi di gestione informatica dei documenti, di cui all’art. 17 D.P.C.M. 13 novembre 2014, è sospeso, salva la facoltà per le Pubbliche Amministrazioni medesime di adeguarsi anteriormente.

Ne consegue che tutte le regole tecniche attualmente in vigore devono essere aggiornate entro quattro mesi decorrenti dal 14 settembre 2016. Tuttavia, si deve precisare che tale termine sembrerebbe avere natura meramente ordinatoria, sia perché non sono previste conseguenze per il suo mancato rispetto, sia anche perché appare molto difficile regolamentare una normativa così complessa in un lasso di tempo veramente ridotto.

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Pertanto, nell’attesa che venga emanato il decreto in questione contenente tutte le regole tecniche previste dall’art. 71 D.Lgs. n. 82/2005, restano efficaci e vincolanti per le Pubbliche Amministrazioni le regole preesistenti, nel rispetto delle quali si devono formare, gestire e conservare i documenti amministrativi in modalità esclusivamente digitale.

Per quanto concerne i contenuti della citata modalità digitale, l’art. 23-ter D.Lgs. n. 82/2005 ha chiarito che gli atti formati dalle Pubbliche Amministrazioni con strumenti informatici, nonché i dati e i documenti informatici detenuti dalle stesse, costituiscono informazione primaria ed originale da cui è possibile effettuare, su diversi tipi di supporto, duplicazioni e copie per gli usi consentiti dalla legge. Inoltre, l’art. 41 D.Lgs. n. 82/2005 ha previsto che le Pubbliche Amministrazioni debbano:

  • formare, senza alcuna eccezione, gli originali dei propri documenti e registri con mezzi informatici secondo le disposizioni del D.Lgs. n. 82/2005 e delle regole tecniche in vigore;

  • gestire i procedimenti amministrativi utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione.

Anche la lettura degli artt. 3, 3-bis e 5-bis, D.Lgs. n. 82/2005 conferma l’immediata vigenza dell’obbligo di dematerializzare i propri documenti da parte delle Pubbliche Amministrazioni. Infatti, tali norme prevedono che, sia i cittadini, che le imprese devono hanno il diritto di comunicare in modalità digitale con le Pubbliche Amministrazioni e che, di conseguenza, le Pubbliche Amministrazioni hanno il preciso obbligo di accettare la presentazione di istanze e dichiarazioni in modalità digitale, nonché di formare i propri documenti come originali esclusivamente informatici.

Orbene, tornando all’esame dell’art. 61, D.Lgs. n. 179/2016, esso specifica che fino all’adozione del citato emanando decreto ministeriale contenente le regole tecniche, l’obbligo in capo alle Pubbliche Amministrazioni di adeguare i propri sistemi di gestione informatica dei documenti, ex art. 17 D.P.C.M. 13 novembre 2014, è sospeso, fatta salva la facoltà in capo alle Pubbliche Amministrazioni medesime di adeguarsi anteriormente.

Ricordiamo che l’art. 17 D.P.C.M. 13 novembre 2014 prevede che la sua entrata in vigore decorsi trenta giorni decorrenti dalla data della sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. Le Pubbliche Amministrazioni devono adeguare i propri sistemi di gestione informatica dei documenti entro diciotto mesi dalla sua entrata in vigore, cioè entro il 12 agosto 2016 e che, fino al completamento di siffatto processo, si possono applicare le previgenti regole tecniche (anche se, in precedenza, non sono mai state rilasciate altre regole tecniche formazione dei documenti informatici). Fatta questa premessa, l’art. 17 D.P.C.M. 13 novembre 2014 prevede che, decorso tale termine, si applicano le attuali regole tecniche.

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Giunti a questo punto, viene da chiedersi come si sia generata la convinzione diffusa che sia entrata in vigore una sospensione. Infatti, esaminando il dato letterale dell’art. 61, comma 1, D.Lgs. n. 179/2016 emergerebbe la sospensione soltanto dei sistemi di gestione documentale delle Pubbliche Amministrazioni e non anche della fase della formazione dei documenti.

Tale conclusione appare logica se si tiene conto che, ragionando “a contrario”, non troverebbero più applicazione tutti gli altri principi contenuti nel D.Lgs. n. 82/2005 e nel D.P.C.M. 13 novembre 2014, concernenti la fase attuativa della dematerializzazione dei documenti amministrativi (cioè, l’avvio delle istanze on line, la gestione documentale, l’archiviazione, la conservazione etc.), con la conseguenza che risulterebbero inattuabili tutte le regole sulla formazione dei documenti informatici, i quali costituiscono il presupposto dell’attività amministrativa informatica.

Si potrebbe ritenere che la sospensione riguardi soltanto gli obblighi di fascicolazione informatica da parte delle Pubbliche Amministrazioni. Tuttavia, anche questa interpretazione non è esente da critiche, poiché la sospensione delle regole tecniche di cui al D.P.C.M. 13 novembre 2013 contrasterebbe con l’art. 43, comma 1-bis, D.Lgs. n. 82/2005, secondo il quale se il documento informatico è conservato per legge dalle Pubbliche Amministrazioni ex art. 1, comma 2, D.Lgs. n. 165/2001 (cfr., art. 2, comma 2, D.Lgs. n. 82/2005) cessa l’obbligo di conservazione a carico dei cittadini e delle imprese che possono, in ogni momento, richiedere l’accesso al documento stesso. Infatti, sembrerebbe assurdo prevedere una norma che impone alle Pubbliche Amministrazioni di conservare i documenti informatici, garantendo il diritto di accesso ai cittadini e alle imprese ed, al contempo, sospendere gli obblighi di fascicolazione informatica di tali documenti. Infatti, se la Pubblica Amministrazione non crea e conserva il fascicolo informatico relativo ad un procedimento, il cittadino è impossibilitato ad effettuare un accesso digitale ai documenti che gli interessano.

In estrema sintesi, non è intervenuta alcuna una reale sospensione delle regole tecniche, anche se si è diffusa questa opinione.

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