La difficile situazione delle misure di sostegno all’occupazione giovanile

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La materia delle misure di sostegno all’occupazione giovanile si caratterizza per la totale assenza di qualsiasi forma di coordinamento tra lo Stato e le Regioni, sia in fase di programmazione, che di gestione delle singole attività, con il conseguente rischio di rendere non adeguatamente efficace l’utilizzo di risorse pubbliche.
Infatti, la situazione attuale si connota per la contemporanea sussistenza di misure a sostegno dell’occupazione giovanile, poste in essere da vari attori istituzionali, provocando una elevata frammentazione e/o sovrapposizione degli interventi avviati dallo Stato, dalle Regioni e dalle organizzazioni incaricate (altri enti pubblici, terzo settore, etc.), senza la presenza di un coordinamento e di un sistema di monitoraggio adeguati.
Ne consegue, che tali misure, pur essendo finalizzate a porre in essere azioni di contrasto all’emergenza occupazionale, corrono il rischio di non avere la medesima incisività, che sarebbe garantita da una loro organica programmazione.
Siffatta disfunzione appare ancor più problematica, se si considera che essa non è stata finora affrontata e risolta neanche nell’ambito della nuova programmazione dei fondi strutturali 2014-2020, con particolare riferimento al “Programma italiano sulla Garanzia per i Giovani”.

Entrando nello specifico, è possibile riscontrare, in primo luogo, iniziative a livello nazionale e contenute in apposite previsioni legislative. Questa tipologia di misure prevede una serie incentivi di tipo contributivo, economico, fiscale e/o normativo.
Per quanto concerne lo sconto contributivo, l’art. 1, Legge n. 99/2013 prevede  un’agevolazione pari a un terzo della retribuzione lorda mensile imponibile ai fini  previdenziali per un periodo di 18 mesi. Tale agevolazione è attivabile tramite l’istituto del conguaglio  contributivo mensile. In ogni caso, questo importo ha un tetto massimo pari ad € 650 mensili. Il medesimo importo è corrisposto per 12 mesi in caso di trasformazione a tempo indeterminato di un rapporto di lavoro a tempo determinato già in essere, a condizione che  ricorrano determinate condizioni soggettive e che rappresenti un incremento dell’organico, Il beneficio in questione non è riconosciuto se il datore ha già ottenuto, per quel lavoratore, il già citato bonus assunzionale di € 650  euro mensili. Inoltre, la trasformazione deve esser accompagnata da un’altra assunzione di (con l’avvertenza che la norma non indica, né una particolare tipologia contrattuale, né  una durata minima del nuovo rapporto di lavoro) di un altro lavoratore, rispetto al quale non è richiesto il possesso di una delle caratteristiche  sopra indicate.
Invece, gli incentivi di tipo economico sono collegati a politiche di promozione dell’occupazione femminile, oppure a programmi di sostegno ai tirocini. Relativamente al sostegno dell’occupazione femminile, l’art. 4, Legge nr. 92/2012, prevede che, in caso di  assunzione di donne di qualsiasi età, purché prive di un impiego regolarmente retribuite da almeno 6 mesi,  sussista una riduzione pari al 50% dei contributi posti a carico del datore di lavoro per un periodo massimo di 12 mesi qualora l’assunzione sia a tempo determinato e di 18 mesi qualora l’assunzione sia a tempo indeterminato. Invece, per quanto concerne i tirocini, l’art. 2, commi 5-bis, 6 e 10, D.L.. nr. 76/2013 (convertito, con modificazioni, nella Legge nr. 99/2013) , ha previsto lo stanziamento di € 2.000.000, per ciascuno degli anni 2013, 2014 e 2015, affinché le Amministrazioni dello Stato prive di proprie specifiche risorse possano corrispondere le indennità per la partecipazione ai tirocini formativi e di  orientamento.
Venendo all’esame degli incentivi di  tipo fiscale, si deve riscontrare che essi si sono concentrati nell’ipotesi di assunzioni agevolate di giovani ricercatori, attraverso specifici finanziamenti previsti nell’art. 14, comma 3, D,M. nr. 593/2000, nell’art. 24, D.L. nr. 83/2012, negli artt. 4 e 5, Legge nr. 449/1997, nell’art. 44, D.L. nr. 78/2010 e nell’art. art. 3, Legge n. 238/2010.
Esiste anche la previsione di un intervento congiunto degli incentivi normativi, contributivi e fiscali con particolare riferimento al contratto di apprendistato così come disciplinato dal D.Lgs., nr. 167/2011 (c.d. Testo Unico dell’Apprendistato). Da un punto di vista normativo, l’art. 7, D.Lgs. nr. 167/2011 prevede che i lavoratori assunti con contratto di apprendistato sono esclusi dal computo dei limiti  numerici previsti da leggi e contratti collettivi per l’applicazione di particolari  normative e istituti. Invece, l’incentivo contributivo degli apprendisti è rinvenibile nella Legge n. 183/2011 (c.d. Legge di Stabilità 2012),  la quale prevede un regime di sgravi contributivi differenziati per le imprese che assumono apprendisti, a seconda che abbiano più o meno di dieci dipendenti. L’incentivo è economico a favore dell’assunzione degli apprendisti è previsto dall’art. 2, D.lgs. n. 167/2011, il quale opera una serie deroghe alle previsioni contenute nei CCNL, relativamente all’inquadramento professionale ed al trattamento economico.

Le citate iniziative legislative sono affiancate da diversi bandi nazionali, attuati in prevalenza da ItaliaLavoro S.p.a.. Si tratta di misure che cercano di attivare specifiche linee di azione a favore dell’occupazione giovanile, attraverso la realizzazione di misure concrete, ma settoriali, nell’ambito del mercato del lavoro.
In tale contesto, si rileva l’importante ruolo svolto dagli interventi a favore della promozione del contratto di apprendistato, con particolare attenzione a quello di alta formazione e ricerca. Il Programma Progetto FiXo – Scuola & Università – Università e alto apprendistato ha previsto a favore dei datori di lavoro che assumono apprendisti l’erogazione di un incentivo pari ad € 6.000 in caso di assunzione con contratto di lavoro a tempo pieno ed ad € 4.000 in caso di contratto di lavoro parziale. Tale intervento prevede un minimo di coordinamento a livello territoriale, in quanto le Regioni sono delegate a dare attuazione al progetto nei rispettivi territori, attraverso l’emanazione di specifici bandi prevalentemente a valere su fondi europei.

Passando all’analisi poste in essere dalle singole Regioni, risulta difficile avere un quadro sintetico ed analitico, in quanto ogni Amministrazione Regionale, con fondi propri, o provenienti dalla programmazione del Fondo Sociale Europeo, si è distinta per la realizzazione di iniziative di tale tenore.
Infatti, basta visitare i siti internet istituzionali delle singole Regioni, per rinvenire una miriade di iniziative, talvolta ben esplicate, altre volte, pubblicizzate in modo oscuro. Tale difformità comunicativa rende anche difficile l’individuazione, sia dell’intera platea dei vari interventi avviati, sia dei criteri di eleggibilità per ottenerli.
Appare evidente come questa nebulosità limiti la capacità d’impatto delle singole misure, in quanto i datori di lavoro rischiano di non avere una idea chiara delle opportunità assunzionali di cui possono disporre nei vari territori, ove operano. Anzi, si corre il rischio che gli imprenditori che operano in più Regioni rilevino come l’incentivo assunzionale posto in essere da una Regione sia più vantaggioso rispetto a quello di un’altra, con conseguenti effetti di “dumping sociale” nei flussi del mercato del lavoro, in quanto potrebbe risultare più conveniente favorire uno stabilimento a discapito di un altro, soltanto perché il primo insiste nel territorio di una Regione che garantisce misure di sostegno più robuste.
Inoltre, alcune Regioni (come, ad esempio, l’Abruzzo) hanno previsto misure di sostegno all’occupazione giovanile molto più sostanziose di quelle nazionali poc’anzi meglio esplicitate.
Inoltre, le misure di sostegno regionali non si distinguono soltanto per la loro diversa capacità di leva finanziaria, ma anche per la loro difformità anche dal punto di vista degli obiettivi, talvolta non sono sempre coerenti fra loro.
Inoltre, alcune misure regionali (realizzate in Campania, Emilia Romagna e Lombardia), si sono concentrate sull’attivazione delle c.d.“staffette generazionali” (realizzate nell’ambito della misura nazionale di Welfare-to-Work “Staffetta generazionale” promossa da ItaliaLavoro), che si sono basate su un assunto concettuale che, in seguito, numerosi studi empirici hanno dimostrato essere errato, ovvero che, per creare lavoro per i giovani, si debba ridurre quello dei più anziani.
Non sono mancate le Regioni che, pur promuovendo l’accesso dei giovani al mercato del lavoro attraverso la massiccia incentivazione del tirocinio (anche di tipo curriculare), accanto a quella dell’apprendistato, hanno comunque dovuto porre in essere misure per la stabilizzazione dei rapporti di lavoro c.d. “precari”. Inoltre, l’attuazione dei tirocini finanziati a livello regionale si è anche talvolta caratterizzata per il suo spirito meramente assistenziale, cercando di limitarsi a garantire un’occasione d’inclusione (teorica) nel mercato del lavoro di soggetti svantaggiati.

A fronte di questa eterogenea galassia d’incentivi assunzionali, l’acuirsi della crisi occupazionale giovanile ha comportato un significativo aumento delle iniziative d’incentivazione dell’auto-imprenditorialità.
Infatti, le misure di autoimprenditorialità sono state ritenute una valida alternativa alla domanda di lavoro senza risposta. In particolare, i percorsi di autoimprenditorialità sono stati molto sostenuti dalle iniziative poste in essere dalle Regioni, le quali hanno previsto un gran numero di forme di sostegno all’autoimprenditorialità, principalmente caratterizzate dal massiccio ricorso al microcredito ed ai contributi a fondo perduto.
Tuttavia, le valutazioni ex post degli esiti di tali interventi hanno rilevato il rischio di incorrere nell’elevata mortalità delle nuove imprese finanziate, in assenza di adeguati percorsi di preparazione del capitale umano interessato dal percorso di autoimprenditorialità.

Infine, il quadro delle misure di sostegno all’occupazione giovanile risulta essere poco chiaro anche relativamente all’individuazione dei destinatari delle azioni in questione.
Tale scarsa chiarezza è anche dovuta dalla gravità della crisi economica che ha creato enormi difficoltà nell’entrare nel mercato del lavoro a conclusione dei percorsi di istruzione e/o formazione, al punto da ritardare siffatto ingresso per anni. Ne consegue che le misure di aiuto ai giovani si estendono ben oltre i 25 anni (lo standard internazionale), arrivando fino ai 35 anni (sovente in presenza di soggetti laureati), o, addirittura, in alcuni casi si prevedono interventi a favore di “giovani con età non superiore ai 40 anni”.
Tale difficoltà nell’individuare i giovani destinatari delle misure si è riverberato anche nella Garanzia Giovani, la quale dovrebbe essere dedicata ai giovani età compresa tra i 15 ed i 24 anni di età, ma l’Italia sta cercando di estendere il limite massimo a 29 anni, proprio a causa del ritardato ingresso nel mercato del lavoro da parte dei giovani interessati.
Ad ogni buon conto, la Garanzia Giovani, essendo declinata in un Programma Operativo Nazionale che vedrà le Regioni svolgere il ruolo di Organismi Intermedi, potrebbe essere una buona occasione per eliminare le frammentarietà provocate dalle varie misure di sostegno nazionali e regionali, riducendole nell’ambito in un quadro unitario, al cui interno troveranno allocazione le risorse comunitarie allocate.

Germano De Sanctis

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