La Corte Costituzionale ha dichiarato illegittima la “Riforma Madia” nella parte in cui prevede il parere della Conferenza Stato-Regioni e non l’intesa

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di Germano De Sanctis

Con la sentenza n. 251 depositata il 25 novembre 2016, la Corte Costituzionale ha dichiarato la illegittimità costituzionale di alcune norme della Legge delega, 7 agosto 2015 n. 124 (meglio nota come “Riforma Madia”) avente ad ad oggetto la riforma della Pubblica Amministrazione

Nello specifico, gli articoli della Legge n. 124/2015 oggetto del vaglio di legittimità costituzionale sono stati i seguenti:

  • art. 1, comma 1, lett. b), c) e g);

  • art. 1, comma 2;

  • art. 11, comma 1, lett. a), b), n. 2, c), nn. 1 e 2), e), f), g), h), i), l), m), n), o), p) e q);

  • art. 11, comma 2,;

  • art. 16, comma 1;

  • art. 16, comma 4;

  • art. 17, comma 1, lett. a), b), c), d), e), f), l), m), o), q), r), s) e t);

  • art. 18, lett. a), b), c), e), i), l) e m), nn. da 1 a 7;

  • art. 19, lett. b), c), d), g), h), l), m), n), o), p), s), t) e u);

  • art. 23, comma 1.

In estrema sintesi, il giudizio di illegittimità costituzionale interessa quella parte della Legge 124/2015 in cui è stato previsto che l’attuazione della stessa attraverso appositi decreti legislativi, possa avvenire a seguito di un semplice parere della Conferenza Stato-Regioni o Unificata. Invece, secondo la Consulta, la quale si è pronunciata a seguito di un ricorso della Regione Veneto, è necessaria una previa intesa.

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Entrando nel dettaglio, le norme impugnate hanno ad oggetto la delega al Governo ad adottare una serie di decreti legislativi per il riordino di numerosi settori delle Pubbliche Amministrazioni, comprese quelle regionali e degli enti locali.

Tali decreti legislativi interessano:

  • la cittadinanza digitale (art.1);

  • la dirigenza pubblica (art, 11);

  • il conferimento degli incarichi di direttore generale, di direttore amministrativo e di direttore sanitario delle Aziende UU.SS.LL. (art. 11);

  • il lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni (art. 17);

  • le partecipazioni azionarie delle Pubbliche Amministrazioni (art. 18);

  • i servizi pubblici locali di interesse economico generale (art. 19).

Come si vede, si stratta di diverse materie che vedono coinvolti, in una prospettiva unitaria, interessi e competenze, sia statali, che regionali (ed, in alcuni casi, anche degli enti locali).

Per tale ragione, la Corte costituzionale ha affermato che, in primo luogo, necessita verificare se, nei singoli settori in cui intervengono le norme impugnate, vi siano alcune materie rispetto alle quali risulti evidente la competenza prevalente dello Stato. Siffatta prevalenza escluderebbe la violazione delle competenze regionali.

Qualora non fosse possibile individuare una materia di competenza dello Stato cui ricondurre, in via prevalente, la normativa impugnata, poiché sussiste una concorrenza di competenze, statali e regionali, relative a materie legate in un intreccio inestricabile, il legislatore statale deve necessariamente rispettare il principio di leale collaborazione e prevedere adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni (e degli enti locali), a difesa delle loro competenze.

Tale impostazione ermeneutica era già stata evidenziata in precedenti occasioni da parte della Consulta. Infatti, la Corte Costituzionale ha più volte evidenziato che il legislatore statale deve vincolare l’attuazione della propria normativa al raggiungimento di un’intesa, basata sulla reiterazione delle trattative al fine del raggiungimento di un esito consensuale, nella sede della Conferenza Stato-Regioni o della Conferenza unificata, a seconda che siano in discussione solo interessi e competenze statali e regionali o anche degli enti locali.

Si tiene a precisare che la costante giurisprudenza della Corte Costituzionale qualifica le Conferenze come le sedi più qualificate per realizzare la leale collaborazione e, in particolare, per consentire alle Regioni di svolgere un ruolo costruttivo nella determinazione del contenuto di atti legislativi statali che incidono su materie di competenza regionale.

In coerenza con tale filone giurisprudenziale, la Corte Cost. n. 251/2016 ha affermato che l’intesa nella Conferenza è un necessario passaggio procedurale anche qualora la normativa statale debba essere attuata con decreti legislativi delegati adottati dal Governo nel rispetto dell’art. 76 Cost. Infatti, questi decreti legislativi delegati sono sottoposti a limiti temporali e qualitativi e condizionati a tutte le indicazioni contenute nella Costituzione e nella legge delega. Pertanto, essi non possono sottrarsi alla procedura concertativa appositamente prevista per garantire il pieno rispetto del riparto costituzionale delle competenze.

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In virtù di siffatto ragionamento ermeneutico, la Corte Costituzionale ha respinto i gravami di legittimità costituzionale proposti dalla Regione Veneto nei confronti delle norme recanti la delega a modificare e integrare il D.Lgs., 7 marzo 2005, n. 82, meglio noto come Codice dell’Amministrazione Digitale (cfr., art. 1, Legge n. 124/2015). Infatti, queste norme costituiscono un’espressione, in maniera prevalente, della competenza statale in tema di coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’Amministrazione statale, regionale e locale (cfr., art. 117, comma 2, lett. r), Cost.), poiché esse garantiscono una comunanza di linguaggi, di procedure e di standard omogenei, necessaria per rendere possibile la comunicabilità tra i sistemi informatici della Pubblica Amministrazione (cfr., in tal senso, Corte Cost. n. 17/2004), nell’ottica della piena realizzazione dell’Agenda Digitale Italiana, a sua volta, rispettosa delle indicazioni provenienti dall’Unione Europea.

Per di più, tali norme assolvono anche all’esigenza primaria di offrire ai cittadini garanzie uniformi su tutto il territorio nazionale nell’accesso ai dati personali, come pure ai servizi. Si tratta evidentemente di una esigenza riconducibile alla competenza statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni dei diritti civili e sociali (cfr., art. 117, comma 2, lett. m), Cost.).

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Invece, per quanto concerne le norme contenenti la delega al Governo in materia riorganizzazione della dirigenza pubblica (cfr., art. 11, Legge n. 124/2015), la Corte costituzionale ha riscontrato un chiaro ed inestricabile concorso di competenze statali e regionali, tale impedire che le une fossero prevalenti sulle altre.

Quest’ultima considerazione è apparsa particolarmente pregnante in relazione all’istituzione del ruolo unico dei dirigenti regionali e alla definizione, da un lato, dei requisiti di accesso, delle procedure di reclutamento, delle modalità di conferimento degli incarichi, nonché della durata e della revoca degli stessi (aspetti inerenti all’organizzazione amministrativa regionale, di chiara competenza regionale), dall’altro, di regole unitarie inerenti al trattamento economico ed al regime di responsabilità dei dirigenti (aspetti inerenti al rapporto di lavoro privatizzato e, quindi, sicuramente riconducibili alla materia dell’ordinamento civile, di competenza statale).

Pertanto, la Corte Costituzionale ha dovuto dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 11 Legge n. 124/2015, nella parte in cui, incidendo su materie di competenza sia statale, che regionale, prevede che i decreti attuativi siano adottati sulla base di una forma di raccordo con le Regioni, che non è l’intesa, ma il semplice parere, che, come è noto, non garantisce un confronto autentico con le autonomie regionali.

Anche la sede individuata dalle norme impugnate risulta non essere idonea, in quanto le norme impugnate interessano sfere di competenza esclusivamente statali e regionali. Infatti, l’unico luogo idoneo per l’intesa è la Conferenza Stato-Regioni e non la Conferenza unificata.

Anche le norme contenenti le deleghe al Governo per il riordino della disciplina vigente in tema di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni, nonché di partecipazioni azionarie delle Pubbliche Amministrazioni e di servizi pubblici locali di interesse economico generale interessano una pluralità di materie e di interessi, ineludibilmente connessi e riconducibili, sia a competenze statali (ordinamento civile, tutela della concorrenza, principi di coordinamento della finanza pubblica), che regionali (organizzazione amministrativa regionale, servizi pubblici locali e trasporto pubblico locale).

Pertanto, la Corte Cost. n. 251/2016 ha dovuto dichiarare l’illegittimità costituzionale di tali norme nella parte in cui, incidendo su materie di competenza sia statale sia regionale, è stato previsto che i decreti legislativi attuativi siano adottati sulla base di una forma di raccordo con le Regioni, che non è quella dell’intesa, ma quella del semplice parere, la quale, come detto, non è idonea a realizzare un confronto autentico con le autonomie regionali.

Anche in tal caso, la previa intesa deve essere raggiunta in sede di Conferenza Stato-Regioni per l’adozione delle norme attuative della delega in tema di riordino della disciplina del lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni, in quanto sono in gioco interessi che coinvolgono lo Stato e le Regioni, mentre in sede di Conferenza Unificata sono coinvolti anche gli interessi degli enti locali.

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Infine, si tiene a precisare che la Corte Costituzionale ha circoscritto il giudizio di legittimità solo alle disposizioni di delega specificamente impugnate dalla Regione Veneto, lasciando fuori le norme attuative. Si ricorda che le pronunce di illegittimità costituzionale colpiscono le disposizioni impugnate solo nella parte in cui prevedono che i decreti legislativi siano adottati previo parere e non previa intesa.

Ne consegue che eventuali impugnazioni delle norme attuative dovranno tenere necessariamente conto delle concrete lesioni delle competenze regionali, alla luce delle soluzioni correttive che il Governo, esercitando il suo potere discrezionale, riterrà opportuno adottare in ossequio al principio di leale collaborazione.

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La presunta sospensione della dematerializzazione dei documenti delle Pubbliche Amministrazioni

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di Germano De Sanctis

È opinione diffusa che il legislatore abbia disposto una sospensione a favore delle Pubbliche Amministrazioni delle regole tecniche sulla formazione dei documenti informatici. In realtà, l’attenta lettura del dato normativo delinea un quadro fattuale molto diverso.

Lo scorso 13 settembre 2016 è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il D.Lgs. 26 agosto 2016, n. 179 che ha apportato alcune modifiche al D.Lgs. n. 82/20005, meglio noto come Codice dell’Amministrazione Digitale (C.A.D.).

In particolare, tale novella legislativa prevede la sospensione dell’efficacia del D.P.C.M. 13 novembre 2014 per un tempo congruo all’emanazione di nuove regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici pienamente conformi alle disposizioni del Codice. In altri termini, si è in presenza di una parziale sospensione a breve termine di parte delle regole tecniche e solo a favore delle Pubbliche Amministrazioni che decidano di avvalersene. Fatta questa debita premessa, passiamo ad esaminare nel dettaglio il dato normativo.

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In primo luogo, chiariamo la situazione. L’obbligo di dematerializzare i documenti delle Pubbliche Amministrazioni risale a ben undici ani fa, quando entrò in vigore il D.Lgs. n. 82/2005. Tuttavia, le Pubbliche Amministrazioni sono state messe nelle condizioni di rispettare tale obbligo solo a seguito dell’approvazione del D.P.C.M. 13 novembre 2014, contenente le Regole Tecniche del Codice dell’Amministrazione Digitale. Nello specifico, l’art. 17, comma 2, D.P.C.M. 13 novembre 2014 prevede che le Pubbliche Amministrazioni devono formare gli originali dei propri documenti con mezzi informatici secondo le disposizioni contenute nel D.Lgs. n. 82/2005, con particolare riferimento alle regole tecniche di cui all’art. 71 D.Lgs. n. 82/2005. In altri termini, tali riferimenti normativi contengono le caratteristiche fondamentali per considerare legale un documento informatico redatto da una Pubblica Amministrazione, o da consegnare ad una Pubblica Amministrazione.

In attuazione dell’art. 17, comma 2, D.P.C.M. 13 novembre 2014, a far data dal 12 agosto 2016, le Pubbliche Amministrazioni devono procedere alla dematerializzazione dei loro documenti amministrativi. Come vedremo, non esiste alcuna certezza circa la tempistica della presunta sospensione di tale obbligo, né, tanto meno, che esso sia stato oggetto di rinvio.

Infatti, l’art. 61, comma 1, D.Lgs. n. 179/2016 dispone che, con decreto del Ministro della Semplificazione e la Pubblica Amministrazione da adottare entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto (avvenuta 14 settembre 2016), sono aggiornate e coordinate le regole tecniche previste dall’art. 71 D.Lgs. n. 82/2015. Le regole tecniche vigenti nelle materie del D.Lgs. n. 82/2005 restano efficaci fino all’adozione del decreto in questione.

Inoltre, sempre fino all’adozione del suddetto decreto ministeriale, l’obbligo per le Pubbliche Amministrazioni di adeguare i propri sistemi di gestione informatica dei documenti, di cui all’art. 17 D.P.C.M. 13 novembre 2014, è sospeso, salva la facoltà per le Pubbliche Amministrazioni medesime di adeguarsi anteriormente.

Ne consegue che tutte le regole tecniche attualmente in vigore devono essere aggiornate entro quattro mesi decorrenti dal 14 settembre 2016. Tuttavia, si deve precisare che tale termine sembrerebbe avere natura meramente ordinatoria, sia perché non sono previste conseguenze per il suo mancato rispetto, sia anche perché appare molto difficile regolamentare una normativa così complessa in un lasso di tempo veramente ridotto.

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Pertanto, nell’attesa che venga emanato il decreto in questione contenente tutte le regole tecniche previste dall’art. 71 D.Lgs. n. 82/2005, restano efficaci e vincolanti per le Pubbliche Amministrazioni le regole preesistenti, nel rispetto delle quali si devono formare, gestire e conservare i documenti amministrativi in modalità esclusivamente digitale.

Per quanto concerne i contenuti della citata modalità digitale, l’art. 23-ter D.Lgs. n. 82/2005 ha chiarito che gli atti formati dalle Pubbliche Amministrazioni con strumenti informatici, nonché i dati e i documenti informatici detenuti dalle stesse, costituiscono informazione primaria ed originale da cui è possibile effettuare, su diversi tipi di supporto, duplicazioni e copie per gli usi consentiti dalla legge. Inoltre, l’art. 41 D.Lgs. n. 82/2005 ha previsto che le Pubbliche Amministrazioni debbano:

  • formare, senza alcuna eccezione, gli originali dei propri documenti e registri con mezzi informatici secondo le disposizioni del D.Lgs. n. 82/2005 e delle regole tecniche in vigore;

  • gestire i procedimenti amministrativi utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione.

Anche la lettura degli artt. 3, 3-bis e 5-bis, D.Lgs. n. 82/2005 conferma l’immediata vigenza dell’obbligo di dematerializzare i propri documenti da parte delle Pubbliche Amministrazioni. Infatti, tali norme prevedono che, sia i cittadini, che le imprese devono hanno il diritto di comunicare in modalità digitale con le Pubbliche Amministrazioni e che, di conseguenza, le Pubbliche Amministrazioni hanno il preciso obbligo di accettare la presentazione di istanze e dichiarazioni in modalità digitale, nonché di formare i propri documenti come originali esclusivamente informatici.

Orbene, tornando all’esame dell’art. 61, D.Lgs. n. 179/2016, esso specifica che fino all’adozione del citato emanando decreto ministeriale contenente le regole tecniche, l’obbligo in capo alle Pubbliche Amministrazioni di adeguare i propri sistemi di gestione informatica dei documenti, ex art. 17 D.P.C.M. 13 novembre 2014, è sospeso, fatta salva la facoltà in capo alle Pubbliche Amministrazioni medesime di adeguarsi anteriormente.

Ricordiamo che l’art. 17 D.P.C.M. 13 novembre 2014 prevede che la sua entrata in vigore decorsi trenta giorni decorrenti dalla data della sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. Le Pubbliche Amministrazioni devono adeguare i propri sistemi di gestione informatica dei documenti entro diciotto mesi dalla sua entrata in vigore, cioè entro il 12 agosto 2016 e che, fino al completamento di siffatto processo, si possono applicare le previgenti regole tecniche (anche se, in precedenza, non sono mai state rilasciate altre regole tecniche formazione dei documenti informatici). Fatta questa premessa, l’art. 17 D.P.C.M. 13 novembre 2014 prevede che, decorso tale termine, si applicano le attuali regole tecniche.

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Giunti a questo punto, viene da chiedersi come si sia generata la convinzione diffusa che sia entrata in vigore una sospensione. Infatti, esaminando il dato letterale dell’art. 61, comma 1, D.Lgs. n. 179/2016 emergerebbe la sospensione soltanto dei sistemi di gestione documentale delle Pubbliche Amministrazioni e non anche della fase della formazione dei documenti.

Tale conclusione appare logica se si tiene conto che, ragionando “a contrario”, non troverebbero più applicazione tutti gli altri principi contenuti nel D.Lgs. n. 82/2005 e nel D.P.C.M. 13 novembre 2014, concernenti la fase attuativa della dematerializzazione dei documenti amministrativi (cioè, l’avvio delle istanze on line, la gestione documentale, l’archiviazione, la conservazione etc.), con la conseguenza che risulterebbero inattuabili tutte le regole sulla formazione dei documenti informatici, i quali costituiscono il presupposto dell’attività amministrativa informatica.

Si potrebbe ritenere che la sospensione riguardi soltanto gli obblighi di fascicolazione informatica da parte delle Pubbliche Amministrazioni. Tuttavia, anche questa interpretazione non è esente da critiche, poiché la sospensione delle regole tecniche di cui al D.P.C.M. 13 novembre 2013 contrasterebbe con l’art. 43, comma 1-bis, D.Lgs. n. 82/2005, secondo il quale se il documento informatico è conservato per legge dalle Pubbliche Amministrazioni ex art. 1, comma 2, D.Lgs. n. 165/2001 (cfr., art. 2, comma 2, D.Lgs. n. 82/2005) cessa l’obbligo di conservazione a carico dei cittadini e delle imprese che possono, in ogni momento, richiedere l’accesso al documento stesso. Infatti, sembrerebbe assurdo prevedere una norma che impone alle Pubbliche Amministrazioni di conservare i documenti informatici, garantendo il diritto di accesso ai cittadini e alle imprese ed, al contempo, sospendere gli obblighi di fascicolazione informatica di tali documenti. Infatti, se la Pubblica Amministrazione non crea e conserva il fascicolo informatico relativo ad un procedimento, il cittadino è impossibilitato ad effettuare un accesso digitale ai documenti che gli interessano.

In estrema sintesi, non è intervenuta alcuna una reale sospensione delle regole tecniche, anche se si è diffusa questa opinione.

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Le novità contenute nel Decreto correttivo del Jobs Act in materia di lavoro accessorio

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di Germano De Sanctis

Premessa. Lo scorso 8 ottobre è entrato in vigore il D.Lgs. 24 settembre 2016, n. 185, il quale ha corretto o integrato i vari decreti legislativi attuativi del Jobs Act. In particolare, l’art. 1, comma 1, lett. b), D.Lgs. n. 185/2016 ha novellato l’art. 49, comma 3, D.Lgs. 81/2015 in materia si lavoro accessorio. Esaminiamo insieme le novità introdotte.

Il dato normativo. I committenti imprenditori non agricoli o professionisti che ricorrono a prestazioni di lavoro accessorio sono obbligati, almeno 60 minuti prima dell’inizio della prestazione, a comunicare alla sede territorialmente competente dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro, mediante sms o posta elettronica, i seguenti dati:

  • i dati anagrafici o il codice fiscale del lavoratore;

  • il luogo dove avverrà la prestazione;

  • il giorno e l’ora di inizio e di fine della prestazione.

Invece, i committenti imprenditori agricoli devono a comunicare, nello stesso termine e con le stesse modalità poc’anzi descritte, i seguenti dati:

  • i dati anagrafici o il codice fiscale del lavoratore;

  • il luogo dove avverrà la prestazione;

  • la durata della prestazione con riferimento ad entro un arco temporale non superiore a 3 giorni.

Pertanto, i committenti imprenditori agricoli non devono comunicare l’inizio e la fine della prestazione.

Non è previsto l’obbligo di comunicazione in questione in presenza di:

  • enti pubblici;

  • attività non commerciali;

  • imprese familiari;

  • lavoro domestico.

In caso di violazione di tale  obbligo di comunicazione, è comminata la sanzione amministrativa pecuniaria da € 400 ad € 2.400, in relazione a ciascun lavoratore per cui è stata omessa la comunicazione medesima. Relativamente a tale sanzione, non si applica la procedura di diffida prevista dall’art. 13 D.Lgs. n. 124/2004.

La novella legislativa in esame prevede che, con decreto del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali possono essere individuate nuove modalità applicative e di comunicazione in funzione dello sviluppo delle tecnologie.

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Primi problemi pratici legati alla comunicazione. Il legislatore ha voluto limitare eventuali abusi nell’utilizzo delle prestazioni di lavoro accessorio. A tal fine, ha previsto in capo a chi utilizza tali prestazioni, l’obbligo di comunicare via sms o posta elettronica l’intenzione di usare i voucher per lavoro accessorio prima che inizi la prestazione stessa.

In realtà, non si tratta di una novità assoluta, in quanto tale obbligo era già previsto, ma la novella lo ha reso più stringente. Infatti, in precedenza, la comunicazione in questione prevedeva un più ampio periodo di 30 giorni. Adesso, invece, la comunicazione deve essere effettuata ogni volta che viene utilizzato il voucher. Ne consegue che è necessaria ripetere la comunicazione più volte nell’arco della stessa giornata, qualora vengano effettuate ore di lavoro frazionate.

Abbiamo visto che la comunicazione telematica alla sede territoriale dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro ha un contenuto vincolato individuato in modo dettagliato. Invece, la norma non indica specificatamente il numero di telefono o la casella di posta elettronica da utilizzare rispettivamente per l’invio dell’sms o della email. Inoltre, l’operatività della nuova previsione normativa non è condizionata dall’emanazione di alcun apposito decreto ministeriale. Quindi, è già vigente e vincolante. 

A tal proposito, ci viene in aiuto la relazione di accompagnamento del D.Lgs. n. 185/2016, la quale ha precisato che la comunicazione preventiva deve essere effettuata utilizzando le modalità previste per il lavoro intermittente, relativamente al quale l’sms è inviato al numero 3399942256 e l’email è inviata all’indirizzo intermittenti@pec.lavoro.gov.it. Tuttavia, per il momento, non esiste alcun atto amministrativo che conferma questa conclusione, in quanto il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali non ha ancora fornito indicazioni in materia. Ad ogni modo, stante il silenzio della prassi amministrativa, la scelta di inviare l’sms o la email agli indirizzi esistenti per il lavoro intermittente pare essere una soluzione prudente, in quanto permette al committente di provare, in sede di accertamento ispettivo una “data certa” della comunicazione.

In alternativa, si potrebbe ottenere lo stesso risultato, continuando a utilizzare la modalità prevista finora per la comunicazione telematica prevista per i voucher, con l’accesso a un’apposita sezione esistente sul sito internet dell’INPS.

Ognuna di queste due modalità di comunicazione dovrebbe tutelare il committente dal rischio di incorrere nella comminazione della sanzione introdotta dal D.Lgs. n. 185/2016, nelle more del rilascio di indicazioni ufficiali da parte del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.

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La sanzione amministrativa pecuniaria. Come abbiamo visto, il D.Lgs. n. 185/2016 ha introdotto una sanzione amministrativa pecuniaria non diffidabile di importo variabile da un minimo edittale di € 400 ad un massimo edittale di € 2.400, in relazione a ciascun lavoratore per cui è stata omessa la comunicazione.

Questa sanzione si può cumulare alla maxisanzione sul lavoro nero, la quale, lo si ricorda, era applicabile già prima della novella legislativa in esame in presenza di un utilizzo illecito dei voucher.

Inoltre, si ricorda che il numero di prestatori di lavoro accessorio non oggetto di comunicazione preventiva all’Ispettorato Territoriale del Lavoro concorre al calcolo della percentuale complessiva del 20% di lavoratori sconosciuti alla Pubblica Amministrazione al momento dell’accesso ispettivo, il cui raggiungimento comporta la comminazione della sospensione dell’attività imprenditoriale ex art. 14 D.Lgs.  n. 81/2008.

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Le norme della Legge di Stabilità 2016 sulla erogazione dei servizi sanitari nel rispetto delle disposizioni dell’Unione europea in materia di orario di lavoro

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di Germano De Sanctis

Premessa

Come è noto, a far data dal 25.11.2015, in virtù dell’art. 14, comma 1, Legge n. 161/2014, la normativa italiana in materia di orario di lavoro dei medici e dirigenti sanitari si è ufficialmente riallineata alla normativa europea vigente.

Tale norma ha obbligato le PP.AA. a garantire in modo diretto ed immediato i seguenti obblighi normativi nella gestione dell’orario di lavoro della dirigenza medica:

  • il rispetto del limite massimo di lavoro giornaliero pari a 12 ore e 50 minuti di lavoro giornaliero;

  • il rispetto del limite massimo di orario di lavoro settimanale pari a 48 ore di durata media, compreso il lavoro straordinario;

  • il rispetto del limite minimo di riposo giornaliero pari a 11 ore continuative nell’arco dell’intera giornata.

Nello specifico, l’art. 14, comma 1, Legge, n. 161/2014, abrogando l’art. 41, comma 13, D.L. n. 112/2008 (conv. dalla Legge n. 133/2008), ha soppresso l’espressa previsione legislativa che consentiva alla contrattazione collettiva di gestire il regime derogatorio delle disposizione ex art. 7 D.Lgs. n. 66/2003, con il solo limite di assicurare modalità e condizioni di lavoro idonee a garantire un pieno recupero delle energie psico-fisiche.

In coerenza con tale previsione abrogatrice, l’art. 14, comma 2, Legge n. 161/2014 dispone che, per fare fronte alle esigenze derivanti dalle disposizioni di cui all’art. 14, comma 1, Legge n. 161/2014, le Regioni e le Province Autonome di Trento e di Bolzano devono garantire la continuità nell’erogazione dei servizi sanitari e l’ottimale funzionamento delle strutture, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, attraverso una più efficiente allocazione delle risorse umane disponibili sulla base della legislazione vigente, attuata attivando appositi processi di riorganizzazione e razionalizzazione delle strutture e dei servizi dei propri enti sanitari.

Peraltro, l’art. 14, comma 3, Legge n. 161/2014 prevede che, nel rispetto di quanto previsto dall’art. 17, D.Lgs., n. 66/2003, al fine di garantire la continuità nell’erogazione dei LEA, i contratti collettivi nazionali di lavoro del comparto sanità devono disciplinare le deroghe alle disposizioni in materia di riposo giornaliero del personale del S.S.N. preposto ai servizi relativi all’accettazione, al trattamento e alle cure, prevedendo anche equivalenti periodi di riposo compensativo, immediatamente successivi al periodo di lavoro da compensare, ovvero, in casi eccezionali in cui la concessione di tali periodi equivalenti di riposo compensativo non sia possibile per ragioni oggettive, adeguate misure di protezione del personale stesso.

Il medesimo art. 14, comma 3, Legge n. 161/2014 stabilisce, altresì, che, nelle more del rinnovo dei contratti collettivi vigenti, le disposizioni contrattuali in materia di durata settimanale dell’orario di lavoro e di riposo giornaliero, attuative degli abrogati art. 41, comma 13, D.L. n. 112/2008 (convertito dalla Legge, n. 133/2008) e art. 17, comma 6-bis, D.Lgs. n. 66/2003, cessano di avere applicazione a decorrere dal 25.11.2015.

Tale nuovo assetto normativo impone alle Direzioni delle Aziende U.S.L. di:

  • modificare immediatamente modificare l’organizzazione del lavoro di ciascun reparto e/o servizio;

  • riformulare, se necessario, gli obiettivi aziendali, al fine di renderli raggiungibili alla luce delle disposizioni in materia di orario di lavoro contenute nel D.Lgs. 66/2003.

In caso di mancato rispetto delle disposizioni previste dal D.Lgs. n. 66/2003, saranno irrogate le sanzioni amministrative pecuniarie previste dal decreto legislativo medesimo.

Il rispetto di tali previsioni legislative ha creato non pochi problemi operativi alle PP.AA. interessate.

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La Legge 28.12.2015, n. 208 (c.d. Legge di Stabilità 2016)

A fronte di tale quadro normativo, è intervenuto l’art. 1, commi da 541 a 544 Legge 28.12.2015, n. 208 (c.d. Legge di Stabilità 2016), con l’intento di fornire una soluzione normativa alle difficoltà poc’anzi indicate.

Esaminiamo le norme appena introdotte nel dettaglio.

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Art. 1, comma 541, Legge n. 208/2015

Nell’ambito della cornice finanziaria programmata per il S.S.N. e in relazione alle misure di accrescimento dell’efficienza del settore sanitario previste dall’art. 1, commi da 521 a 552, Legge n. 208/2015 e alle misure di prevenzione e gestione del rischio sanitario di cui all’art. 1, commi da 538 a 540, Legge n. 208/2015, al fine di assicurare la continuità nella erogazione dei servizi sanitari, nel rispetto delle disposizioni dell’Unione europea in materia di articolazione dell’orario di lavoro, le Regioni e le Province Autonome:

  • ove non abbiano ancora adempiuto a quanto previsto dall’art. 1, comma 2, D.M., n. 70/2015, adottano un provvedimento generale di programmazione di riduzione della dotazione dei posti letto ospedalieri accreditati ed effettivamente a carico del S.S.R., nonché i relativi provvedimenti attuativi. Le Regioni sottoposte ai piani di rientro, nel rispetto dell’art. 1, comma 4, D.M. n. 70/2015, devono adottare i relativi provvedimenti nel rispetto dei tempi e delle modalità operative definiti nei programmi operativi di prosecuzione dei piani di rientro (cfr., art. 1, comma 541, lett. a), Legge n. 208/2015);

  • predispongono un piano concernente il fabbisogno di personale, contenente l’esposizione delle modalità organizzative del personale, tale da garantire il rispetto delle disposizioni dell’Unione Europea in materia di articolazione dell’orario di lavoro attraverso una più efficiente allocazione delle risorse umane disponibili, in coerenza con quanto disposto dall’art. 14, Legge n. 161/2014 (cfr., art. 1, comma 541, lett. b), Legge n. 208/2015);

  • trasmettono entro il 29.02.2016 i provvedimenti di cui all’art. 1, comma 541, lett. a) e b), Legge n. 208/2015 al Tavolo di verifica degli adempimenti e al Comitato permanente per la verifica dell’erogazione dei LEA, nonché al Tavolo per il monitoraggio dell’attuazione del regolamento di cui al D.M. n. 70/2015. Il Tavolo di verifica degli adempimenti e il Comitato permanente per la verifica dell’erogazione dei LEA valutano congiuntamente, entro il 31.03.2016, i provvedimenti di cui all’art. 1, comma 541, lett. a) e b), Legge n. 208/2015 (cfr., art. 1, comma 541, lett. c), Legge n. 208/2015);

  • ferme restando le disposizioni vigenti in materia di contenimento del costo del personale e quelle in materia di piani di rientro, se sulla base del piano del fabbisogno del personale emergono criticità, si applica l’art. 1, commi 543 e 544, Legge n. 208/2015 (cfr., art. 1, comma 541, lett. d), Legge n. 208/2015).

 

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Art. 1, comma 542, Legge n. 208/2015

Nelle more della predisposizione e della verifica dei piani di cui all’art. 1 comma 541, lett. b), Legge n. 208/2015, nel periodo intercorrente dal 01.01.2016 al 31.07.2016, le Regioni e le Province Autonome, previa attuazione delle modalità organizzative del personale al fine di garantire il rispetto delle disposizioni dell’Unione Europea in materia di articolazione dell’orario di lavoro, qualora si evidenzino criticità nell’erogazione dei livelli essenziali di assistenza, possono ricorrere, in deroga a quanto previsto dall’art. 9, comma 28, D.L. n. 78/2010 (conv. dalla Legge n. 122/2010), a forme di lavoro flessibile, nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia sanitaria, ivi comprese quelle relative al contenimento del costo del personale e in materia di piani di rientro.

Se al termine del medesimo periodo temporale permangono le predette condizioni di criticità, tali contratti di lavoro possono essere prorogati fino al termine massimo del 31.10.2016.

Ovviamente, deve essere data tempestiva comunicazione ai Ministeri della Salute e dell’Economia e delle Finanze del ricorso a tali forme di lavoro flessibile, nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia sanitaria, ivi comprese quelle relative al contenimento del costo del personale e in materia di piani di rientro.

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Art. 1, comma 543, Legge n. 208/2015

In deroga a quanto previsto dal D.P.C.M. 06.03.2015 e in attuazione dell’art. 4, comma 10, D.L. n. 101/2013 (conv. dalla Legge n. 125/2013), gli enti del S.S.N. possono indire, entro il 31.12.2016, e concludere, entro il 31.12.2017, procedure concorsuali straordinarie per l’assunzione di:

  • personale medico;

  • personale tecnico-professionale;

  • personale infermieristico.

Deve risultare che tale personale è necessario per a far fronte alle eventuali esigenze assunzionali emerse in relazione alle valutazioni operate sul piano di fabbisogno del personale, secondo quanto previsto dall’art. 1, comma 541, Legge n. 208/2015.

Nell’ambito di tali procedure concorsuali, gli enti del S.S.N. possono riservare i posti disponibili, nella misura massima del 50%, al personale medico, tecnico-professionale e infermieristico:

  • in servizio alla data di entrata in vigore della Legge n. 208/2015;

  • che abbia maturato, alla data di pubblicazione del bando, almeno tre anni di servizio, anche non continuativi, negli ultimi cinque anni con i medesimi enti con:

    • contratti a tempo determinato;

    • contratti di collaborazione coordinata e continuativa;

    • altre forme di rapporto di lavoro flessibile.

Nelle more della conclusione delle medesime procedure, gli enti del S.S.N. continuano ad avvalersi del personale contrattualizzato in forma flessibile, anche in deroga ai limiti di cui all’art. 9, comma 28, D.L. n. 78/2010 (conv. dalla Legge n. 122/2010). In relazione a tale deroga, gli enti del S.S.N., oltre alla prosecuzione dei rapporti di lavoro flessibile già in essere, sono autorizzati a stipulare anche nuovi contratti di lavoro flessibile esclusivamente ai sensi dell’art. 1, comma 542, Legge n. 208/2015, fino al termine massimo del 31.10.2016.

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Art. 1, comma 544, Legge n. 208/2015

Per il biennio 2016-2017, le previsioni di cui all’art. 1 comma 543, Legge n. 208/2015, sono attuate nel rispetto della cornice finanziaria programmata e delle seguenti disposizioni:

  • art. 2, comma 71, Legge n. 191/2009, in virtù del quale le spese del personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle PP.AA. e dell’IRAP, non devono superare il corrispondente ammontare dell’anno 2004 diminuito dell’1,4 per cento;

  • art. 17, comma 3, D.L. n. 98/2011 (conv. dalla Legge n. 111/2011), secondo il quale le disposizioni di cui all’art. 2, commi 71 e 72, Legge, n. 191/2009 si applicano, ogni anno, fino al 2020;

  • art. 17, comma 3-bis D.L. n. 98/2011 (conv. dalla Legge n. 111/2011), il quale dispone che la verifica dell’effettivo conseguimento degli obiettivi di cui all’art. 17 comma 3, D.L. n. 98/2011 viene svolta con le modalità previste dall’art. 2, comma 73, Legge n. 191/2009. La Regione è giudicata adempiente, ove sia accertato l’effettivo conseguimento di tali obiettivi. In caso contrario, per gli anni dal 2013 al 2019, la Regione è considerata adempiente, ove abbia raggiunto l’equilibrio economico e abbia attuato, negli anni dal 2015 al 2019, un percorso di graduale riduzione della spesa di personale fino al totale conseguimento nell’anno 2020 degli obiettivi previsti all’art. 2, commi 71 e 72, Legge n. 191/2009;

  • art. 17, comma 3-ter, D.L. n. 98/2011 (conv. dalla Legge n. 111/2011), in virtù del quale le Regioni sottoposte ai piani di rientro dai deficit sanitari o ai programmi operativi di prosecuzione dei predetti pianirestano comunque fermi gli specifici obiettivi ivi previsti in materia di personale;

  • i piani di rientro previsti per le Regioni a loro sottoposte, i quali impongono specifici obiettivi in materia, da ritenersi comunque vincolanti, anche a fronte delle citate norme di rango nazionale.

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L’attuazione del D.P.C.M. 06.03.2015 relativo alle procedure concorsuali riservate per l’assunzione del personale precario del comparto sanità

di Germano De Sanctis

1. Premessa

Il recente D.P.C.M. 06.03.2015 ha consentito la stabilizzazione dei precari del Servizio Sanitario Nazionale (S.S.N.), dando, così, attuazione alle specifiche previsioni in materia contenute nell’art. 4, commi 6, 7, 8, 9 e 10, D.L. n. 101/2013 convertito dalla Legge n. 125/2013.

Lo scopo del D.P.C.M.- 06.03.2015 consiste nel contribuire alla generale azione di razionalizzazione della spesa pubblica, prevedendo la possibilità di indire procedure concorsuali riservate al personale precario del servizio sanitario.

Con la sua emanazione, è sorta in capo alle Regioni la necessità di fare chiarezza sulle procedure e sui limiti concorsuali per il personale precario, nonché sui requisiti di ammissione alle selezioni del personale medico precario in servizio presso i servizi di emergenza e urgenza. Tale esigenza chiarificatrice si è concretizzata nell’approvazione, in data 30.07.2015, delle linee guida per l’attuazione del D.P.C.M. 06.03.2015. In particolare, le linee guida in questione si soffermano su alcune specifiche disposizioni del D.P.C.M. 06.03.2015:

  • l’articolo 2 (procedure concorsuali riservate);

  • l’articolo 3 (limiti per l’attuazione delle procedure concorsuali);

  • l’articolo 6, comma 4 (requisiti di ammissione del personale medico precario nei servizi di emergenza e urgenza).

Fatta questa premessa, passiamo all’esame delle modalità attuative del D.P.C.M. 06.03.2015, alla luce delle citate linee guida.

2. L’ambito di applicazione (art. 1 D.P.C.M. 06.03.2015)

L’individuazione delle procedure concorsuali oggetto del D.P.C.M. 06.03.2015. Nello specifico, il D.P.C.M. 06.03.2015:

  • disciplina le procedure concorsuali riservate per l’assunzione presso gli Enti del S.S.N.;

  • prevede specifiche disposizioni per il personale dedicato alla ricerca.

Le procedure in questione sono riservate esclusivamente al:

  • personale del comparto sanità;

  • personale appartenente all’area della dirigenza medica e del ruolo sanitario.

3. Le procedure concorsuali riservate (art. 2 D.P.C.M. 6 marzo 2015)

Il termine per bandire le procedure concorsuali riservate. Entro la data del 31.12.2018, gli Enti del S.S.N. possono bandire procedure concorsuali, per titoli ed esami, per assunzioni a tempo indeterminato del personale del comparto sanità e di quello appartenente all’area della dirigenza medica e del ruolo sanitario (cfr. art. 2, comma 1, D.P.C.M. 06.03.2015)).

La non applicabilità delle norme in materia di mobilità. Stante la natura speciale delle procedure di stabilizzazione ed il fatto che viene garantito un adeguato accesso dall’esterno, le stesse procedure non devono conformarsi alle norme in materia di mobilità di cui all’art. 30, comma 2-bis, D.Lgs. n. 165/2001.

I vincoli di riserva previsti. Ai sensi dell’art. 2, comma 2, D.P.C.M. 06.03.2015 e nel rispetto del principio dell’adeguato accesso dall’esterno, tali procedure concorsuali sono bandite, previo esperimento delle procedure di cui all’art. 34bis n. 165/2001 e sono riservate al:

  • personale in possesso dei requisiti ex art. 1, commi 519 e 558, Legge n. 296/2006 e art. 3, comma 90, Legge n. 244/2007;

  • personale che, alla data del 30.10.2013, abbia maturato negli ultimi cinque anni, almeno tre anni di servizio, anche non continuativo, con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato, anche presso enti diversi da quello che indice la procedura, purché afferenti all’ambito territoriale della Regione interessata dalla procedura concorsuale.

Esaminiamo queste due categorie nel dettaglio.

Segue. Il personale in possesso dei requisiti di accesso cui all’art. 1, commi 519 e 558, Legge n. 296/2006 e di cui all’art. 3, comma 90, Legge n. 244/2007. Lart. 2, comma 2, D.P.C.M. 06.03.2015 fa riferimento alle previsioni contenute nell’art. 1, commi 519 e 558, Legge n. 296/2006 e nell’art. 3, comma 90, Legge n. 244/2007. Tale rinvio deve essere interpretato letteralmente. Di conseguenza, non è consentito alle P.A. interessate ammettere alle selezioni personale in possesso di requisiti diversi, ancorché fossero previsti da diverse discipline in materia di stabilizzazione eventualmente approvate dalla Regione in attuazione delle predette disposizioni legislative statali, le quali, secondo quanto stabilito dall’art. 1, comma 565, lett. c), Legge n. 296/2006, (peraltro, non più richiamato, né dal D.P.C.M. 06.03.2015, né dal D.L. n. 101/2013), stante la loro natura di meri principi di riferimento.

Le procedure di stabilizzazione previste dall’art. 1, commi 519 e 558, Legge n. 296/2006 e dall’art. 3, comma 90, Legge n. 244/2007 non riguardano la dirigenza medica e sanitaria, in quanto tali norme consentivano la stabilizzazione del solo personale non dirigenziale. Pertanto, il personale della dirigenza medica e sanitaria stabilizzabile è solo quello che, alla data del 30.10.2013, ha maturato almeno tre anni di servizio anche non continuativo negli ultimi cinque anni.

Le procedure di stabilizzazione riservate si applicano anche nei confronti del personale che, pur essendo in possesso dei requisiti ex art. 1, commi 519 e 558, Legge n. 296/2006 e art. 3, comma 90, Legge n. 244/2007, non èa stato stabilizzato nell’ambito delle relative procedure. Di conseguenza, le procedure di stabilizzazione devono essere avviate dalle Aziende del S.S.N. nei confronti del:

  • personale che aveva ritenuto di non partecipare alle selezioni riservate previste dalle predette norme;

  • personale che, pur partecipando alle selezioni riservate previste dalle predette norme, non aveva conseguito l’idoneità.

Tale personale deve comunque aver maturato l’anzianità di servizio con rapporto di lavoro subordinato presso enti del S.S.N. ubicati nell’ambito territoriale in cui ha sede l’ente che bandisce la selezione.

Segue. Il requisito dell’anzianità di servizio minima per l’accesso alle procedure concorsuali oggetto del D.P.C.M. 06.03.2015. Come detto, la stabilizzazione riguarda il personale del comparto Sanità e quello appartenente all’area della dirigenza medica e sanitaria. Di conseguenza, non costituiscono servizi utili per la stabilizzazione quelli resi presso enti di diverso comparto, né, tanto meno, sono configurabili stabilizzazioni di dirigenti dei ruoli professionale, tecnico e amministrativo.

Come detto, ai sensi dell’art. 2, comma 2, D.P.C.M. 06.03.2015, tale personale, alla data del 30.10.2013, deve aver maturato negli ultimi cinque anni, almeno tre anni di servizio, anche non continuativo, con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato, anche presso enti diversi da quello che indice la procedura, purché ricompresi nell’ambito della Regione Abruzzo.

Pertanto, non costituisce titolo di accesso alle selezioni:

  • il rapporto di lavoro maturato con contratto di lavoro diverso dalla dipendenza;

  • il servizio, ancorché prestato con rapporto di lavoro subordinato, maturato in Regioni diverse da quella in cui viene espletata la procedura di selezione.

I soggetti in possesso dei requisiti di stabilizzazione possono partecipare a tutte le selezioni indette dagli enti del S.S.N. della Regione.

L’anzianità di servizio deve essere maturata integralmente nel profilo messo a selezione, atteso che la stabilizzazione presuppone il necessario possesso di un’esperienza professionale nello svolgimento delle funzioni proprie del profilo di inquadramento. Invece, per le selezioni per la dirigenza medica, veterinaria e sanitaria, dovrà essere conteggiato anche il servizio maturato in disciplina equipollente/affine a quella oggetto di selezione.

Il D.P.C.M. 06.03.2015 non ha compreso tra i requisiti di ammissione alla selezione l’essere in servizio ad una determinata data, ma solo in particolari periodi, anche non continuativi. Di conseguenza, sono ammissibili alle selezioni tutti i candidati in possesso dei requisiti previsti dalle norme di legge e dal D.P.C.M. 06.03.2015 anche se non in servizio presso enti del S.S.R. alla data di indizione del bando o in altra data.

L’anzianità di servizio a tempo determinato maturata in regime di part-time deve essere valutata per intero.

Il rinvio alle disposizioni previste dall’ordinamento per ciascuna delle procedure concorsuali riservate. Ai sensi dell’art. 2, comma 3, D.P.C.M. 06.03.2015, alle procedure concorsuali in esame, si applicano, per ciascuna categoria di personale, le disposizioni rispettivamente previste dall’ordinamento.

3. I limiti per l’attuazione delle procedure concorsuali (art. 3 D.P.C.M. 06.03.2015)

L’individuazione dei limiti. Le procedure concorsuali in esame sono avviate (nel rispetto del contenimento della spesa complessiva di personale previsti dalla normativa nazionale vigente), a valere sulle risorse finanziarie assunzionali relative agli anni intercorrenti dal 2015 al 2018 (anche complessivamente considerate), nel rispetto della programmazione del fabbisogno, nonché (a garanzia dell’adeguato accesso dall’esterno) nel limite massimo complessivo del 50%, in alternativa a quelle di cui all’art. 35, comma 3bis, D.Lgs. n. 165/2001 o, in maniera complementare, purché nel limite della predetta percentuale (cfr., art. 3, comma 1, D.P.C.M. 06.03.2015).

Le disposizioni specifiche correlate all’esistenza del piano di rientro. L’avvio delle procedure concorsuali tiene anche conto di quanto previsto dall’art. 1, comma 174, Legge n. 311/2004, in materia di blocco automatico del turn over, nonché, per le Regioni soggette ai piani di rientro, dei differenti regimi e vincoli assunzionali previsti dai piani medesimi.

Al riguardo, si precisa che tale limite del 50% delle risorse finanziarie assunzionali destinate alle stabilizzazioni non è riferito ad una singola procedura concorsuale, ma all’intero ambito di tali stabilizzazioni. Il rispetto del limite del 50% delle risorse finanziarie disponibili per le assunzioni costituisce attuazione del principio della garanzia di adeguato accesso dall’esterno, in alternativa alle altre misure disposte dalla normativa vigente, ed, in particolare, dall’art. 35, D.Lgs. n. 165/2001, le quali, di conseguenza, non trovano applicazione.

Le Regioni soggette ai piani di rientro dal deficit sanitario dall’art. 1, comma 180, Legge n. 311/2014 quantificano il predetto limite in rapporto alle risorse finanziarie assunzionali previste dai medesimi piani di rientro (cfr., art. 3, comma 1, D.P.C.M. 06.03.2015). Inoltre, per tali Regioni, sussiste la previsione contenuta nell’art. 4bis, D.L. n. 158/2012 (convertito con modificazioni dalla Legge n. 189/2013), secondo la quale, ove sia scattato per l’anno 2012 il blocco automatico del turn over ex art. 1, comma 174, Legge n. 311/2004 (ovvero sia comunque previsto per il medesimo anno il blocco del turn over in attuazione del piano di rientro o dei programmi operativi di prosecuzione del piano), tale blocco può essere disapplicato, nel limite del 15% e in correlazione alla necessità di garantire l’erogazione dei livelli essenziali di assistenza, qualora il competente tavolo tecnico di verifica dell’attuazione del piano di rientro abbiano accertato il raggiungimento, anche parziale, degli obiettivi previsti nel piano medesimo (cfr., art. 3, comma 2, D.P.C.M. 06.03.2015).

Il limite temporale massimo di utilizzo delle graduatorie. Le graduatorie definite in esito alle procedure in questione sono utilizzabili, nell’ambito delle singole Regioni, per le assunzioni che avverranno nel corso del quadriennio 20152018 a valere sulle predette risorse (cfr., art. 3, comma 3, D.P.C.M. 06.03.2015).

4. La proroga dei contratti a tempo determinato (art. 4 D.P.C.M. 06.03.2015)

Le condizioni di legittimità delle proroghe dei contratti a tempo determinato. Gli Enti del S.S.N. possono prorogare i contratti di lavoro a tempo determinato del personale del comparto sanità e di quello appartenente all’area della dirigenza medica e del ruolo sanitario, in relazione a:

  • il proprio effettivo fabbisogno;

  • le risorse finanziarie disponibili;

  • i posti in dotazione organica vacanti indicati nella programmazione triennale.

Tale proroga può essere effettuata fino all’espletamento delle procedure concorsuali e comunque non oltre il 31.12.2018, nel rispetto delle disposizioni contenute nell’art. 9, comma 28, D.L. n. 78/2010 (convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 122/2010), che costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica, ai quali ogni singola Regione e gli enti del S.S.N. si devono adeguare, fermi restando, per le Regioni sottoposte al piano di rientro, il rispetto degli specifici vincoli previsti dal predetto piano.

5. Lavori socialmente utili e di pubblica utilità (art. 5 D.P.C.M. 06.03.2015)

L’assunzione a tempo indeterminato dei lavoratori socialmente utili e di pubblica utilità. Ai sensi dell’art. 5, comma 1, D.P.C.M. 06.03.2015, per meglio realizzare le finalità di superamento del precariato e al fine di favorire il reclutamento a tempo indeterminato dei lavoratori socialmente utili di cui all’art. 2, comma 1, D.Lgs. n. 81/2000 e dei lavoratori di pubblica utilità di cui all’art. 3, comma 1, D.Lgs. n. 280/1997, nonché nel rispetto delle norme regionali di riferimento, le Aziende e gli enti del S.S.N. che hanno vuoti in organico relativamente alle qualifiche per le quali non è richiesto il titolo di studio superiore a quello della scuola dell’obbligo, nel rispetto dei vincoli previsti dall’art. 3 D.P.C.M. 06.03.2015, procedono all’assunzione a tempo indeterminato – anche con contratti di lavoro part time (cfr., art. 5, comma 1, D.P.C.M. 06.03.2015), attingendo i nominativi dagli elenchi predisposti ai sensi dell’art. 4, comma 8, Legge n. 125/2013 (di conversione del D.L. n. 101/2013).

6. La stabilizzazione del personale dedicato alla ricerca e del personale medico in servizio presso i servizi di emergenza e urgenza delle Aziende Sanitarie (art. 5 D.P.C.M. 06.03.2015)

La stabilizzazione del personale dedicato alla ricerca. Ai sensi dell’art. 6, comma 1, D.P.C.M. 06.03.2015, è ammesso a partecipare alle procedure concorsuali riservate il personale dedicato alla ricerca in sanità, in possesso dei requisiti previsti dall’ordinamento vigente, con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato.

I titoli equipollenti di accesso alla procedure concorsuali riservate al personale dedicato alla ricerca. L’art. 6, comma 2, D.P.C.M. 06.03.2015 evidenzia che, nei limiti indicati dai DD.II. 28.06.2011, 11.11.2011 e 15.01.2013, costituiscono titolo di accesso alla procedure concorsuali in esame anche le seguenti lauree:

  • laurea specialistica o magistrale in biotecnologie mediche, farmaceutiche e veterinarie (classe 9/S e LM9);

  • laurea in biotecnologie agrarie (classe 7/S e LM7);

  • laurea in biotecnologie industriali (classe 8/S e LM8).

Inoltre, il dottorato di ricerca costituisce titolo di accesso alternativo al diploma di specializzazione.

Le proroghe ammissibili dei contratti a tempo determinato del personale dedicato alla ricerca nelle more del completamento delle procedure concorsuali. Ai sensi dell’art. 6, comma 3, D.P.C.M. 06.03.2015, sono prorogati fino al completamento delle procedure concorsuali, e comunque entro e non oltre la data del 31.12.2018, i contratti di lavoro subordinato a tempo determinato del personale:

  • dedicato alla ricerca nel S.S.N., alla data di pubblicazione (cioè, il 30.10.2013) della Legge n. 125/2013 (di conversione del D.L. n. 101/2013);

  • che, ai sensi dell’art. 35, comma 3bis, lett. a), D.Lgs. n. 165/2001, o ai sensi dell’art. 4, comma 6, D.L. n. 101/2013 (convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 125/2013), ha maturato presso l’ente che intende effettuare le procedure concorsuali (ovvero presso altri enti del S.S.R.), almeno tre anni di servizio.

La stabilizzazione del personale medico in servizio presso i servizi di emergenza e urgenza. Ai sensi dell’art. 6, comma 4 D.P.C.M. 06.03.2015, è consentita la stabilizzazione del personale medico dei servizi di emergenza e urgenza non in possesso del diploma di specializzazione in medicina e chirurga d’accettazione e d’urgenza con almeno cinque anni di “prestazione continuativa” antecedenti alla scadenza del bando presso i servizi di emergenza e urgenza degli Enti del S.S.N., fatti salvi i periodi di interruzione previsti dall’art. 19, comma 2 e dall’art. 21, comma 2, D.Lgs. n. 81/2015.

Le procedure di stabilizzazione del personale medico in servizio presso i servizi di emergenza e urgenza. I soggetti ammissibili alle procedure di stabilizzazione del personale medico in servizio presso i servizi di emergenza e urgenza, in coerenza con le disposizioni della Legge n. 125/2013 (di conversione del D.L. n. 101/2013), nonché alla luce dei richiami contenuti nel D.Lgs. n. 81/2015, sono solo coloro che hanno maturato cinque anni di servizio con rapporto di lavoro subordinato. Il personale interessato deve comunque essere in possesso di una specializzazione, anche se non equipollente o affine a medicina e chirurgia d’accettazione e d’urgenza. Il personale interessato deve comunque essere in possesso di una specializzazione, anche se non equipollente o affine a medicina e chirurgia d’accettazione e d’urgenza.

Il termine per bandire la procedura concorsuale, in coerenza con e altre selezioni previste dal D.P.C.M. 06.03.2015, è il 31.12.2018.

Il personale precario eventualmente in scadenza può essere prorogato alle stesse condizioni e con gli stessi limiti stabiliti dall’art. 4 D.P.C.M. 06.03.2015 per il personale in possesso dei requisiti di cui all’art. 2 D.P.C.M. 06.03.2015.

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Perché utilizzo un vecchio computer con Linux installato

di Germano De Sanctis

Spesso mi ritrovo a partecipare a riunioni di lavoro, circondato da svariate persone in giacca e cravatta, quasi tutti con il Mac sul tavolo, accanto allo smartphone e, a volte, pure al tablet. Anzi, al dire il vero, nel corso di questi incontri, mi capita sempre più spesso ad essere uno dei pochi partecipanti che lavora ancora con un computer e, per di più, con Linux installato.
Immaginatevi lo stupore degli astanti che mi vedono poggiare in modalità silenziosa il mio smartphone al solo scopo di ricevere una telefonata (come se fosse un cellulare Nokia di vent’anni fa!) e comincio a dipanare il filo dell’obsoleto alimentatore del mio computer, per, poi, attaccarlo alla presa, incurante che i cavi che si aggroviglino sotto la sedia. Lo ammetto, non sono affatto “cool”.

Devo riconoscere che, a livello estetico, il mio antiquato (sebbene costantemente potenziato e aggiornato) netbook Asus non può competere con un Macbook, né il mio amatissimo (e sconosciutissimo) Ubuntu Phone può suscitare la medesima attenzione generata dalla vista dell’ultimo modello di un iPhone o di un Galaxy.
Tale situazione è la diretta conseguenza del fatto che, ormai, molti consumatori, acquistando un dispositivo informatico, non comprano una tecnologia, bensì vogliono comprare uno stile di vita. Proprio partendo da questa constatazione, posso dire che ha a me piace molto Linux. E mi piace nella consapevolezza dell’esistenza di tutti i problemi che comporta usare un sistema operativo libero e gratuito, che non gode del supporto incondizionato delle società produttrici di hardware e che periodicamente ha problemi di incompatibilità (a volte il wifi non funziona, altre volte manca un driver per la scheda audio, oppure il risparmio energetico non è ottimizzato etc.). A dirla tutta, l’aspetto di Linux che mi piace più in assoluto consiste nel fatto che, vista l’esiguità dei computer in vendita (peraltro, quasi solo on line) con Linux già preinstallato, per poterlo utilizzare devo scaricarmi l’immagine ISO di una sua distribuzione e la devo installare da solo, con la conseguenza che posso “cucirmi” su misura la configurazione che più si adatta alle mie esigenze contingenti.
A fronte di tali difficoltà, peraltro, superabili grazie al prezioso lavoro di supporto ai neoifiti svolto dai volontari appartenenti ai vari gruppi LUG (Linux Users Group) sparsi in tutto il mondo, Linux rende l’utente libero da ogni condizionamento, poiché non richiede l’accettazione di licenze d’uso ed installabile su qualsiasi macchina, grazie all’esistenza di decine e decine di distribuzioni prodotte da una “comunità” di sviluppatori sempre più prolifica (forse anche troppo, data l’eccessiva frammentazione che caratterizza il panorama dei sistemi operativo del pinguino).

Attualmente, Linux è il sistema operativo installato su tutti i supercomputer del mondo (nonché sulla maggioranza dei server). Inoltre, il kernel di Linux è il cuore pulsante di Android. In altri termini, il fatto che il sistema operativo del pinguino risulti essere così poco conosciuto dall’opinione pubblica non ne sminuisce affatto l’importanza, dato che esso ha ormai assunto un ruolo di assoluto rilievo nella gestione delle varie attività e dei singoli servizi della nostra vita quotidiana. Infatti, le infrastrutture informatiche (come, ad es., quelle per l’erogazione dell’elettricità, quelle fognarie, o quelle stradali), quando funzionano bene, sono date per scontate (anzi, sono invisibili), ma non per questo motivo sono meno importanti.

A ben vedere, le difficoltà di utilizzo di Linux sono un elemento irrinunciabile della sua bellezza, anzi, ne sono un aspetto fondamentale. Certamente, la sua installazione e la gestione degli eventuali problemi connessi al suo corretto funzionamento non sono una passeggiata per qualsiasi utente, ma sono proprio questi aspetti che costringono chi lo voglia usare ad apprendere gli elementi basilari della programmazione di un sistema operativo, nonché a conoscere le componenti hardware sui cui è installato.
Infatti, al contrario di Apple e Windows, Linux costringe l’utente ad abbandonare la quella dimensione di tranquillità e comodità in cui il computer decide aprioristicamente quali operazioni e/o scelte di programmazione possono essere svolte. Invece, Linux responsabilizza l’utente nell’utilizzo del suo computer, costringendolo a saperlo usare consapevolmente, anche correndo qualche rischio di “crash”. È noto che ogni grande potere genera grandi responsabilità e la gestione di “root” è indubbiamente un grande potere.
A me affascina il fatto che questa responsabilità mi costringe ad imparare sempre nuovi aspetti del linguaggio informatico. Ovviamente, sono consapevole che la riduzione della complessità del linguaggio macchina rappresenta uno dei motori dell’innovazione informatica degli ultimi decenni, poiché ha reso possibile a sempre più persone l’utilizzo di dispositivi complessi e potenti. D’altronde, proprio questo aspetto rappresenta il cuore della rivoluzione compiuta, a partire dagli anni ’80 del secolo scorso, da Windows e Apple, le quali hanno reso semplice l’uso di un computer, al punto da permetterne l’utilizzo a milioni di persone prive di specifiche competenze informatiche.

Tuttavia, bisogna tenere sempre a mente che questa facilità d’uso comporta un pericoloso costo intellettuale. Infatti, la eliminazione della complessità impedisce di capire come funziona il proprio computer ed, in generale, i dispositivi informatici. Oggigiorno, pochi utenti hanno la consapevolezza di come funziona il loro computer, tablet, o smartphone, o, peggio ancora, pochissimi di loro sono in grado si svolgere operazioni di riparazione.
Si tratta della negazione della cultura degli hacker, secondo la quale, invece, l’accesso ai codici sorgenti (cioè, l’ “apertura” del sistema) e la curiosità di chi usa un computer possono esplicarsi pienamente solo convivendo con la scomodità e le difficoltà di utilizzo insite in un sistema operativo dove l’utente deve “amministrare” ogni singola operazione.
Infatti, Linux, depurato dalle sue moderne e sempre più “friendly” interfacce grafiche (i c.d. desktop environment), è un sistema operativo complicato, ma, al contempo aperto e trasparente. Inoltre, esso è un sistema operativo “abilitante”, in quanto il suo utilizzo comporta un immediato aumento del proprio livello di consapevolezza da parte di ogni singolo utente. Infatti, solo grazie allo studio della riga di comando ho imparato ad usare un computer in modo consapevole, in quanto ho imparato a capirlo, smettendo di essere un utente ignaro di quello che accadeva all’interno del dispositivo che stavo utilizzando.

Pertanto, ho deciso che, per quanto mi riguarda, preferisco convivere con un minimo di scomodità, anche perché questa condizione mi permette di non irrigidirmi ed impantanarmi nella gestione di routine informatiche predefinite da altri. In altri termini, trovo ragionevole “litigare” con il mio sistema operativo, pur di non perdere l’opportunità di continuare ad apprendere sempre qualcosa di nuovo sulla sua gestione.

Bisogna ricordare che questo modo di ragionare è uno dei concetti fondamentale sui cui si è sviluppata negli anni la filosofia dell’open source, la quale prevede che l’innovazione nasce dalla felice commistione di un pizzico di sana anarchia, tanta libertà e altrettanto giustificata ambizione.
In altri termini, il modo dell’informatica non si sarebbe affatto sviluppato nel modo a cui abbiamo assistito se le innovazioni fossero state affidate solo ad un gruppo startupper esclusivamente intenzionati a fatturare milioni di dollari. D’altronde, gli stessi Mac e Windows hanno rispettivamente rinvenuto la loro base di sviluppo in un sistema sistema libero come Unix e nelle interfacce a finestre inventate (ma mai brevettate) negli straordinari laboratori dello Xeroc Park.

In conclusione, nonostante il passare degli anni e il continuo diffondersi di software sempre più “automatizzati” e chiusi, cerco ancora di rispettare lo spirito della cultura hacker, la quale è alla base della migliore tecnologia contemporanea, cioè, quella aperta, accessibile, anche se, a volte, un po’ scomoda.

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Il nuovo regolamento sugli standard dell’assistenza ospedaliera

di Germano De Sanctis

Premessa

Lo scorso 19 giugno è entrato in vigore il Decreto del Ministero della Salute 2 aprile 2015 n. 70 (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 127 del 4 giugno 2015), il quale è stato emanato in attuazione dell’art. 1, comma 69, Legge 30 dicembre 2004, n. 311 e dell’art. 15, comma 13, lett. c). D.L. 6 luglio 2012, n. 95 (convertito, con modificazioni, dalla Legge 7 agosto 2012, n. 135).

Il D.M. n. 70/2015 è un complesso documento di programmazione sanitaria che introduce, mediante le disposizioni contenute nel suo allegato tecnico, una serie di importanti novità per la sanità italiana, a cui le Regioni e le strutture sanitarie dovranno adeguarsi entro il 2016.

Nello specifico, il decreto ministeriale in questione è un regolamento recante la definizione degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all’assistenza ospedaliera.

In altri termini, il D.M. n. 70/2015 ridisegna, sia la mappa, che l’organizzazione dell‘intera rete ospedaliera italiana. Infatti, il regolamento in tende garantire, nell’erogazione delle prestazioni sanitarie, dei livelli qualitativi appropriati e sicuri, favorendo, al contempo, una significativa riduzione dei costi, nel rispetto dei Livelli Essenziali di Assistenza (c.d. LEA). Infatti, si è in presenza di un complesso documento tecnico, che si caratterizza per l’enorme numero di previsioni finalizzate ad assicurare, su tutto il territorio nazionale, un’uniforme definizione degli standard delle strutture sanitarie dedicate all’assistenza ospedaliera.

Anzi, si può tranquillamente affermare che l’adozione del D.M. n. 70/2015 segna l’avvio della fase applicativa del processo di quel riassetto strutturale e di qualificazione della rete assistenziale ospedaliera, che rappresenta, ormai da diversi anni, una fondamentale linea programmatica del Servizio Sanitario Nazionale. In particolare, tale riassetto dovrà fornire risposte effettive alle nuove esigenze del mutato quadro di riferimento sanitario, così come delineato dalle tre principali transizioni degli ultimi decenni: l’epidemiologica, la demografica e la sociale.

Infatti, la definizione degli standard dimensionali, l’analisi dei volumi di attività e l’individuazione delle soglie minime di esito rappresentano gli strumenti essenziali per rendere effettiva la valutazione della qualità delle prestazioni, garantendo al contempo, un recupero sostanziale di risorse. Quest’ultima considerazione trova ulteriore conforto nel recente accordo raggiunto in seno alla Conferenza Stato Regioni circa un’ulteriore riduzione della dotazione finanziaria del Fondo Sanitario Nazionale e che impone, di conseguenza, una revisione sostanziale degli standard ospedalieri, al fine di garantire il contenimento della spesa e la sostenibilità del sistema sanitario.

Appare evidente che il conseguimento di simili ambiziosi obiettivi necessita della costruzione di un sistema capace di integrare rete ospedaliera con la rete dei servizi territoriali. In altri termini, il regolamento in esame intende rafforzare la missione assistenziale affidata agli ospedali, al fine di rendere possibile a ciascuna componente del Servizio Sanitario Nazionale lo svolgimento del proprio specifico ruolo di presa in carico delle persone, assicurando, al contempo, i dovuti livelli di qualità degli interventi.

Fatta questa premessa passiamo all’esame del regolamento in questione, dedicando preliminarmente qualche riga all’evoluzione storica dell’argomento in questione, al fine di meglio comprendere le novità introdotte.

Cenni storici

Sin dall’introduzione del Servizio sanitario nazionale (SSN) con la Legge 23 dicembre 1978 n. 833, il legislatore nazionale ha cercato di individuare le forme più idonee per la sua gestione, al fine di migliorare le prestazioni fornite al cittadino, nel rispetto del principio di ottimizzazione delle risorse disponibili.

Tale intento è rinvenibile anche nel successivo D.Lgs. n. 502/1992, il quale, nel riordinare la disciplina sanitaria, dedica un intero Titolo alle prestazioni in ambito sanitario.

Tuttavia, nel tempo, l’attenzione del legislatore non si è esclusivamente soffermata sulle sole strutture di erogazione dei servizi, bensì anche sulla struttura centrale ministeriale. Infatti, il D.Lgs. 30 giugno 1993 n. 266 ha riorganizzato Ministero, assegnandoli (per espressa previsione dell’articolo 1) le funzioni di programmazione sanitaria ed individuando i livelli delle prestazioni da assicurare uniformemente sul territorio nazionale, nonché il coordinamento del sistema informativo e la verifica comparativa dei costi e dei risultati conseguiti dalle singole Regioni. Infine, l’art. 5 D.Lgs. n. 266/1993 ha istituito l’Agenzia per i Servizi Sanitari Regionali (Agenas), con funzione di supporto delle attività regionali, di valutazione comparativa dei costi e dei rendimenti dei servizi resi ai cittadini e di segnalazione di disfunzioni e sprechi nella gestione delle risorse personali e materiali e nelle forniture.

In seguito, il D.P.R. 14 gennaio 1997 ha individuato i criteri per l’erogazione dei servizi sanitari da parte delle varie strutture presenti sul territorio nazionale. Nello specifico, sono dettagliatamente indicati i requisiti specifici per le strutture che erogano prestazioni all’interno del SSN, suddividendoli in tre macro aree:

  1. l’assistenza specialistica in regime ambulatoriale, da erogarsi in strutture, intra o extraospedaliere, preposte all’erogazione di prestazioni sanitarie di prevenzione, diagnosi;

  2. la terapia e la riabilitazione, da svolgersi in situazioni che non richiedono ricovero neanche a ciclo diurno;

  3. il ricovero ospedaliero, a ciclo continuo e/o diurno per acuti.

Infine, merita una specifica segnalazione il D.P.C.M. del 29 novembre 2001 (in vigore dal 23 febbraio 2002), il quale ha definito i Livelli Essenziali di Assistenza (LEA), cioè le prestazioni e i servizi che il SSN deve fornire a tutti i cittadini, gratuitamente o dietro pagamento di una quota di partecipazione (il c.d. ticket). A tal proposito, si ricorda che le principali fonti normative sui LEA il D.Lgs. n. 502/1992 ss.mm.ii. e la Legge n. 405/2001.

I LEA sono organizzati in tre grandi aree:

  1. l’assistenza sanitaria collettiva in ambiente di vita e di lavoro: essa ricomprende tutte le attività di prevenzione rivolte alle collettività ed ai singoli. Nello specifico, sono ascrivibili a tale area:

    • la tutela dagli effetti dell’inquinamento;

    • la tutela dai rischi infortunistici negli ambienti di lavoro;

    • la sanità veterinaria;

    • la tutela degli alimenti;

    • la profilassi delle malattie infettive;

    • le vaccinazioni e i programmi di diagnosi precoce;

    • la medicina legale;

  2. l’assistenza distrettuale: essa ricomprende tutte le attività ed i servizi sanitari e sociosanitari diffusi capillarmente sul territorio. Nello specifico, sono ascrivibili a tale area:

    • la medicina di base;

    • l’assistenza farmaceutica;

    • la specialistica e diagnostica ambulatoriale;

    • la fornitura di protesi ai disabili;

    • i servizi domiciliari agli anziani e ai malati gravi;

    • i servizi territoriali consultoriali (consultori familiari, Sert, servizi per la salute mentale, servizi di riabilitazione per i disabili, etc.);

    • le strutture semiresidenziali e residenziali (residenze per gli anziani e i disabili, centri diurni, case famiglia e comunità terapeutiche);

  3. l’assistenza ospedaliera: essa ricomprende le seguenti attività:

    • pronto soccorso;

    • ricovero ordinario;

    • day hospital e day surgery, in strutture per la lungodegenza e la riabilitazione.

Nonostante gli sforzi operati dai singoli Governi che si sono succeduti nel tempo, per assicurare ai cittadini un’erogazione delle prestazioni sanitarie efficaci, efficienti e omogenee su tutto il territorio nazionale, i Servizi Sanitari Regionali (intesi nel loro complesso) non sono mai riusciti finora a garantire un corrispondente assetto organizzativo, al punto da giustificare la produzione da parte del legislatore nazionale di norme sulla formazione del bilancio finalizzate al contenimento delle spese ed al miglioramento delle prestazioni.

Un norma esemplificativa di tale situazione è rinvenibile nella Legge 30 dicembre 2004 n. 311 che fissa criteri e limiti per le assunzioni del personale (tuttora sostanzialmente vigente: cfr., art. 1, comma 584, Legge 23 dicembre 2014 n. 190), nonché il rispetto degli obblighi di programmazione a livello regionale, razionalizzando le reti strutturali della domanda e dell’offerta ospedaliera e garantendo l’equilibrio economico-finanziario dei singoli sistemi sanitari regionali (cfr., l’art. 1, comma 98 e comma 173, lettera d), Legge 30 dicembre 2004 n. 311).

Le novità contenute nel D.M. n. 70/2015 in materia di standard ospedalieri

Gli obiettivi.

In primo luogo, necessita evidenziare che il punto 1 dell’Allegato I individua gli obiettivi e gli ambiti di azione, sottolineando la necessità di ridurre il tasso di occupazione dei posti letto, la durata della degenza media, nonché il tasso di ospedalizzazione, che consente un aumento della produttività ed un conseguente miglioramento delle performance del SSN.

La classificazione degli ospedali.

Ai sensi del punto 2 dell’Allegato I, gli obiettivi del D.M. n. 70/2015 sono fondati sull’integrazione dei servizi offerti dalle reti dell’emergenza-urgenza, dell’ospedale e del territorio. In particolare, il punto 2 dell’Allegato I classifica gli ospedali vengono classificati in tre livelli:

  1. ospedali di base con un bacino di utenza compreso tra 80.000 e 150.000 abitanti (cfr., punto 2.2 dell’Allegato I);

  2. ospedali di I livello con un bacino di utenza compreso tra 150.000 e 300.000 abitanti (cfr., punto 2.3 dell’Allegato I);

  3. ospedali di II livello con un bacino di utenza compreso tra 3.000.000 e 1.200.000 abitanti (cfr., punto 2.4 dell’Allegato I).

Inoltre, si prevede espressamente che i singoli ospedali devono disporre, in relazione al livello di appartenenza, di unità operative di complessità e specialità crescente.

Il dimensionamento delle strutture in funzione del bacino di utenza rappresenta un aspetto molto positivo del D.M. n. 70/2015, in quanto di vincola l’individuazione della struttura sanitaria più appropriata ad un parametro oggettivo, scevro da ogni forma di discrezionalità. In tal modo, sarà possibile evitare inutili duplicazioni delle strutture, con evidenti benefici in termini di efficienza nell’utilizzo delle risorse a disposizione del Servizio Sanitario Nazionale. Al contempo, il dimensionamento delle strutture per bacino di utenza renderà oggettivamente necessaria l’attivazione di servizi e/o strutture in aree geografiche che attualmente ne risultano sguarnite.

Il rapporto posti letto per abitante.

In tale contesto organizzativo, il regolamento in esame dispone che la programmazione regionale deve attribuire le funzioni di lungodegenza e di riabilitazione entro il limite di 0,7 posti letto per mille abitanti, di cui almeno 0,2 per la lungodegenza (cfr., punto 2.6 dell’Allegato I al D.M. n. 70/2015). A tal proposito, si evidenzia che le funzioni di riabilitazione sono quelle indicate nel piano di indirizzo per la riabilitazione allegato all’Accordo Stato-Regioni del 10 febbraio 2011.

I rapporti con gli erogatori privati.

Il punto 2.5. dell’Allegato I al D.M. n. 70/2015 si sofferma sui rapporti con gli erogatori privati. Tale punto adotta un criterio vincolante di programmazione ospedaliera ed indica alle Regioni un parametro da rispettare nel conferire la dotazione dei posti letto ospedalieri accreditati ed effettivamente a carico del Servizio Sanitario Regionale.

In primo luogo, si evidenzia che il regolamento dispone che le strutture ospedaliere private devono essere accreditate, mediante la sottoscrizione di appositi accordi contrattuali annuali e in base alla programmazione regionale. Tale ultima precisazione presuppone che gli erogatori privati svolgano compiti coerenti ed integrati all’interno della rete ospedaliera.

Inoltre, sin da quest’anno, la soglia di accreditabilità non può essere inferiore a 60 posti letto per acuti ed a 40 posti letto per singole strutture facenti parte di un unico gruppo, con la sola espressa esclusione delle strutture monospecialistiche. In altri termini, siamo alla vigilia di un complesso processo di riconversione e/o fusione, finalizzato al raggiungimento di una dotazione di posti letto adeguata, con l’avvertenza che, dal 1° gennaio 2017, non sarà più possibile sottoscrivere contratti con strutture accreditate con posti letto compresi tra i 40 ed i 60 posti letto per acuti e che non siano state oggetto delle predette aggregazioni.

Gli standard minimi e massimi di strutture per singola disciplina.

Il punto 3.1 dell’Allegato I al D.M. n. 70/2015 individua le strutture di degenza e dei servizi relativi ai posti letto, nonché il tasso di ospedalizzazione. Inoltre, si precisa che l’indice di occupazione dei posti letto deve attestarsi su valori del 90% tendenziale e che la durata media della degenza per i ricoveri ordinari non deve essere superiore a 7 giorni.

Conseguentemente il regolamento in esame ha anche individuato il tasso di ospedalizzazione atteso di ricoveri appropriati, fissandolo nella misura di 160 posti letto per 1000 abitanti (di cui circa un quarto per day hospital).

Si tratta di una riduzione del fabbisogno di posti letto resasi necessaria anche in virtù del percorso che prevede, sia la conversione dei ricoveri ordinari in day hospital, che la conversione dei ricoveri in day hospital in prestazioni territoriali.

In virtù di tali parametri, il regolamento afferma, altresì, che il numero di 17,5 posti letto per struttura complessa ospedaliera risulta essere perfettamente compatibile con quanto previsto dal Comitato LEA.

I volumi e gli esiti.

Per quanto concerne i volumi e gli esiti, il punto 4 dell’Allegato I al D.M. n. 70/2015 introduce una novità normativa che ha un solo precedente rinvenibile nelle disposizioni in materia di dimensionamento dei punti nascita contenute nell’Accordo della Conferenza Stato-Regioni in sede di Conferenza Unificata del 16 dicembre 2010. Infatti, il punto 4.2. dell’Allegato I al D.M. n. 70/2015 introduce le soglie minime di volume di attività e le individua attraverso una specifica tabella.

Per di più, viene specificato che tali soglie, entro sei mesi dall’emanazione del D.M. n. 70/2015, debbano essere monitorate, ridefinite ed eventualmente implementate per volumi di attività specifici, correlati agli esiti migliori.

Questa introduzione di un rapporto tra volume di prestazioni, esiti delle cure e numerosità delle strutture risulta essere molto importante. Infatti, l’introduzione della regola seconda la quale una struttura può continuare a svolgere le sue funzioni in base al volume e agli esiti rappresenta un elemento di sicura novità, nonché di garanzia della qualità e sicurezza delle cure erogate ai cittadini su tutto il territorio nazionale.

Gli standard generali di qualità

Innanzi tutto, preme ricordare che, relativamente agli standard generali di qualità ed ai requisiti di autorizzazione e accreditamento è intervenuta la recente approvazione da parte della Conferenza Stato-Regioni dell’Intesa in materia di adempimenti relativi all’accreditamento delle strutture sanitarie (cfr., n. 32/CSR del 19 febbraio 2015).

Invece, in tema di standard organizzativi, strutturali e tecnologici, il punto 6.2 dell’Allegato I al D.M. n. 70/2015 stabilisce che il rapporto percentuale tra il numero del personale del ruolo amministrativo ed il numero totale del personale impegnato nei Presidi ospedalieri che non può superare il limite del 7%.

Le reti ospedaliere.

Il punto 8 dell’Allegato I al D.M. n. 70/2015 dedica la sua attenzione all’articolazione anche delle reti ospedaliere, istituendo le seguenti 10 reti focalizzate per patologie che integrano l’attività ospedaliera:

  1. rete infarto;

  2. rete ictus;

  3. rete traumatologica;

  4. rete neonatologica e punti nascita;

  5. rete medicine specialistiche;

  6. rete oncologica;

  7. rete pediatrica;

  8. rete trapiantologica;

  9. rete terapia del dolore;

  10. rete malattie rare.

Inoltre, nell’ambito di tali reti vengono evidenziate le reti infarto, ictus e traumatologica come le tre reti in riferimento alle quali la dimensione “tempo” assume un ruolo determinate.

La rete dell’emergenza-urgenza.

Il punto 9 dell’Allegato I al D.M. n. 70/2015 dedica la sua attenzione all’articolazione delle reti di assistenza del Servizio sanitario nazionale ed, in particolare, alla rete dell’emergenza-urgenza.

A tal proposito, il regolamento prevede che la rete ospedaliera dell’emergenza sia costituita da strutture di diversa complessità assistenziale, le quali si devono relazionare secondo il modello hub and spoke integrato con una serie di strutture articolare su quattro livelli di operatività. Tali strutture devono essere in grado di rispondere alle necessità d’intervento secondo livelli di capacità crescenti in base alla loro complessità, alle competenze del personale, nonché alle risorse disponibili.

La continuità ospedale-territorio.

Merita una particolare attenzione la lettura del punto 10 dell’Allegato I del D.M. n. 70/2015, il quale è dedicato alla continuità tra le reti dell’assistenza ospedaliera e quella del territorio. Infatti, tale punto afferma espressamente che la riorganizzazione della rete ospedaliera sarà insufficiente se, in una logica di continuità assistenziale, non verrà affrontato il tema del potenziamento delle strutture territoriali, la cui carenza, o mancata organizzazione in rete, produce forti ed immediate ripercussioni sull’utilizzo appropriato dell’ospedale.

L’ospedale di comunità.

In virtù di questa importante affermazione di principio, il punto 10.1 dell’Allegato I del D.M. n. 70/2015 qualifica il c.d. ospedale di comunità, come la struttura che può fungere da elemento d’unione tra la rete ospedaliera e quella del territorio, coerentemente con quanto espressamente previsto, sia dalla Conferenza Stato-Regioni con l’Accordo n. 36 del 13 febbraio 2013 (contenente le linee di indirizzo per la riorganizzazione del sistema di emergenza-urgenza in rapporto alla continuità assistenziale), sia dall’art. 5 del Patto per la Salute 2014-2016 (avente ad oggetto l’assistenza territoriale).

Nello specifico gli ospedali di comunità devono essere strutture capaci di erogare una serie di cure che, pur non richiedendo il ricovero nelle strutture ospedaliere ordinarie, necessitano di un livello assistenziale superiore a quello domiciliare.

Esse devono avere 15-20 posti letto, devono fare riferimento ai distretti sanitari e devono essere gestite esclusivamente da personale infermieristico.

L’assistenza medica al loro interno deve essere assicurata da medici di medicina generale, pediatri o altri medici, secondo criteri da definirsi al livello regionale.

Le modalità di attuazione del D.M. n. 70/2015

Il D.M. n. 70/2015 prevede ben dodici suoi provvedimenti attuativi, fatta eccezione delle ulteriori indicazioni attuative contenute nella sua Appendice 2.

Inoltre, la tempistica di tre provvedimenti attuativi è già oggetto di mancato rispetto.

In particolare, si evidenzia il provvedimento attuativo previsto dall’art. 1, comma 2, del D.M. n. 70/2015. Tale norme dispone che, entro il 31 dicembre 2014, le Regioni devono adottare il provvedimento generale di programmazione di riduzione della dotazione dei posti letto ospedalieri accreditati ed effettivamente a carico del Servizio Sanitario Regionale, a un livello non superiore a 3,7 posti letto per mille abitanti, comprensivi di 0,7 posti letto per la riabilitazione e la lungodegenza postacuzie, nonché i relativi provvedimenti attuativi, assicurando, al contempo, il progressivo adeguamento agli standard definiti all’interno dello stesso D.M. n. 70/2015 nel corso del triennio 2014-2016. Tuttavia, come detto in premessa, il D.M. n. 70/2015 è entrato in vigore il 19 giugno 2015 e, di conseguenza, al momento della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, la tempistica in esame era già scaduta da quasi sei mesi.

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Alla ricerca di un modello sostenibile di Servizio Sanitario Nazionale

di Germano De Sanctis

L’attuale favorevole congiuntura economica globale sta iniziando ad interessare anche i Paesi dell’Unione Europea e tale fattore macroeconomico ha immediatamente alimentato un dibattito politico e sociale molto accesso sulla ridefinizione delle politiche in materia di salute e welfare. Negli ultimi anni, la crisi ha determinato l’affermazione di un modello di Servizio Sanitario Nazionale (e Regionale) che ha cercato di garantire il proprio equilibrio finanziario perseguendo esclusivamente una mera visione ragionieristica della soluzione del problema, attraverso una lunga serie di tagli lineari alle risorse disponibili e di conseguente riduzione dei finanziamenti disponibili.
Si è trattato di una scelta resasi necessaria a causa delle ristrettezze del bilancio nazionale e che ha provocato non pochi disagi sociali, in quanto si è assistito (e si assiste) allo scontro tra due diverse opposte esigenze. Infatti, da un lato si riscontra la necessità di un’ormai ineludibile revisione della spesa sanitaria, dall’altro si rileva l’obbligo di garantire politiche programmatorie capaci di affrontare i problemi posti dal crescente invecchiamento della popolazione, dalle nuove istanze di prevenzione collettiva e dalla non più rinviabile revisione dei modelli di cura. Appare chiaro come la risposta a tutte queste istanze comporti una totale riorganizzazione della rete ospedaliera e territoriale.

Tuttavia, si è in presenza di una dicotomia solo apparentemente irrisolvibile e che ha visto un’evoluzione della filosofia con la quale si è cercato di affrontarla. Come detto, gli ultimi anni hanno inizialmente visto prevalere le logiche di intervento caratterizzate dal rigido contenimento della spesa. Infatti, nel 2012, il governo Monti ha avviato un’intesa attività di spending review, perseguendo lo scopo di realizzare una radicale revisione della spesa pubblica, entrando anche nel merito dell’utilizzo delle risorse pubbliche. L’esito fu un’immediata strategia d’intervento sulla spesa sanitaria, caratterizzata da una serie di tagli lineari, che non prevedeva, in prima istanza, alcuna riforma strutturale del sistema.

Tale politica di intervento si è esclusivamente basata sull’assunto che il Sistema Sanitario Nazionale si fosse fino a quel momento connotato esclusivamente per i suoi sprechi e per la sua spesa fuori controllo.
Questa politica di tagli ha sicuramente prodotto risultati dal punto di vista della riduzione delle risorse allocate. Difatti, recentemente, l’OCSE ha svolto un’indagine statistica sugli esiti di tale drastica riduzione della spesa sanitaria nazionale, rilevandone una diminuzione che, nel corso degli ultimi anni, l’ha vista attestarsi a circa il 9,2% del PIL. Si tratta di un dato che garantisce all’Italia una performance migliore di quella Germania (11,3%), della Francia (11,6%) e dei Paesi Bassi (11,8%).

Ciononostante, nel corso dell’ultimo biennio, è emersa chiaramente la chiara insufficienza di una politica d’intervento basata sui soli tagli lineari. Tale presa d’atto ha prodotto un cambio di filosofia, che ha spinto ad operare i tagli alla spesa sanitaria soltanto a seguito di un attento monitoraggio delle sue varie componenti. In tal modo, sono state individuate analiticamente le tipologie dei servizi erogati, le loro priorità di intervento ed il loro tasso di efficienza. Inoltre, tale metodologia ha rilevato anche l’origine di molti sprechi nell’erogazione delle prestazioni sanitarie.
A fronte di questa nuova tendenza, vi è stato recentemente un revirement, in quanto si è tornati a discutere su ulteriori tagli (diretti ed indiretti) all’ammontare del Fondo Sanitario Nazionale. In altri termini, si tratta di una nuova riduzione dell’ammontare della spesa sanitaria, operata senza dare l’adeguata attenzione all’effettiva attuazione dei principi contenuti nel “Patto per la Salute 2014-2016” e, quindi, senza introdurre nessuno dei necessari cambiamenti strutturali di cui abbisogna il Servizio Sanitario Nazionale.
Probabilmente, sarebbe più efficace l’introduzione di un omogeneo modello organizzativo del Servizio Sanitario Nazionale, capace di assicurare l’analisi, la valutazione ed il controllo dei costi sostenuti dai singoli Sistemi Sanitari Regionali.
Tuttavia, una simile capacità di misurazione necessita di un non ancora realizzato sistema unico informatico basato su un’unica banca dati e alimentato da indicatori omogenei e condivisi tra lo Stato, le Regioni e i stakeolders. Solo in tal modo, sarà possibile programmare ex ante le attività ed operare tempestive correzioni in itinere. Ovviamente, il presupposto per avviare queste attività è la sempre più necessaria realizzazione di un’infrastruttura informatica meno frammentata.
Queste ulteriori affermazioni non devono ingenerare l’errata convinzione che non sia possibile ridurre ulteriormente i costi del Servizio Sanitario Nazionale, come, ad esempio, quelli afferenti l’acquisizione di beni e servizi non prettamente sanitari. Tuttavia, bisogna essere consapevoli che la riduzione della spesa sanitaria ha raggiunto un livello tale da ridurre drasticamente la possibilità di operare ulteriori tagli di rilevanti dimensioni.
Al contempo, le future riduzioni di spesa non possono interessare l’innovazione tecnologica, ma, anzi, sarà fondamentale la previsione di risorse adeguate a suo favore, per rendere il Sistema Sanitario Nazionale capace di sfruttare i dati prodotti da un sempre più puntuale sistema informativo.

In estrema sintesi, bisogna elaborare strategie capaci di trovare un giusto equilibrio tra il contenimento della spesa sanitaria ed il mantenimento della qualità nell’erogazione dei LEA.

L’esperienza maturata in materia di controllo della spesa nelle Regioni interessate dal Piano di Rientro dimostra che le strategie adottate sono state capaci di assicurare il pareggio di bilancio, focalizzando le azioni intraprese principalmente sui fattori economici. Invece, si è finora dedicata scarsa attenzione alla riqualificazione dei singoli Sistemi Sanitari delle Regionali. Si tratta di una situazione destinata, nel medio e lungo periodo, ad ampliare ulteriormente il divario già esistente tra tali Regioni “commissariate” e quelle definite “virtuose”.
Tale situazione desta ancor più preoccupazione, se si considera che la crisi economica che da diversi anni condiziona lo sviluppo dell’intero Paese necessita di approcci innovativi e non meramente contenitivi, dovendo affrontare il problema di una spesa sanitaria che appare sovente programmata secondo parametri non più coerenti con la società e l’economia contemporanee. Pertanto, appare ormai ineludibile procedere ad una analisi critica delle politiche sanitarie nazionali e regionali finora applicate, per, poi, introdurre nel Sistema Sanitario Nazionale nuovi strumenti d’intervento capaci di assicurare livelli di assistenza adeguati, pur assicurando il raggiungimento degli obiettivi di risparmio prefissati.
In tale ottica, uno dei primi interventi da attuare è rinvenibile nell’introduzione di un unitario percorso di tutela della salute che parte dalla prevenzione, passa per la cura e si conclude con la riabilitazione. Si tratterebbe di un’importante novità, atteso che attualmente tale visione unitaria è spesso assente, comportando, da un punto di vista squisitamente finanziario, l’assenza di sempre più necessarie sinergie e determinando, da un punto di vista di tutela dei pazienti, risposte insufficienti ed incoerenti alle esigenze di cura.

Ovviamente, l’attuazione di una strategia così complessa ed innovativa necessita anche di un completo ripensamento dell’intero sistema sanitario e di welfare, creando un percorso di tutela della persona che non si limiti ad intervenire in un’ottica meramente finalizzata alla cura delle patologie nel momento della loro fase acuta, ma che si dimostri capace, sia di attuare politiche di prevenzione, sia di assicurare un sistema efficace di cure domiciliari. Solo in questo modo, sarà possibile abbattere il sempre troppo elevato tasso di ospedalizzazione delle persone malate. Ovviamente, un simile obiettivo impone un radicale cambiamento culturale da parte di tutti gli operatori del Servizio Sanitario Nazionale.

L’importanza di un mutamento dell’approccio culturale appare evidente se si considera il fatto cherecente taglio di 4 miliardi imposto dalla legge di stabilità 2015 alle Regioni inciderà necessariamente sulla politica sanitaria locale, con particolare riferimento sull’erogazione dei LEA. Un’eventuale permanere di vecchie logiche d’intervento comporterà un sicuro depauperamento della qualità dell’assistenza sanitaria, atteso che i citati tagli alla spesa sanitaria hanno, ormai, ridotto all’osso i possibili ulteriori margini di riduzione della spesa medesima intesa in termini esclusivamente economici.
In altri termini, a fronte dei ridotti margini di un’ulteriore riqualificazione dell’assetto finanziario, sussistono ancora ampi spazi di miglioramento in termini di riqualificazione e riorganizzazione del Sistema, Sanitario Nazionale, sia relativamente ai servizi erogati da parte del settore pubblico, che da quello privato profit.

È bene precisare che l’innovazione di cui stiamo parlando, non può limitarsi ai processi clinici, ma deve coinvolgere tutti gli atti programmatori. Infatti, un sistema sanitario efficace, di qualità e coerente con gli attuali tempi di crisi non può limitarsi al rinnovamento di macchinari e tecnologie, ma deve spingersi fino ad un completo mutamento delle modalità di cura delle persone, favorendo sempre di più la prevenzione e la medicina del territorio e ricorrendo all’ospedale soltanto quando esso sarà veramente necessario.
Coerentemente con tali asserzioni, il Patto per la Salute 2014-2016 ha previsto una serie di attività condivise tra Governo e Regioni che mirano alla produzione di risparmi capaci di concorrere alla creazione di un Servizio Sanitario Nazionale efficiente, efficace e improntato ad appropriatezza ed equità.
In particolare, il Patto per la Salute 2014-2016 mira alla completa riorganizzazione del sistema, al fine di assicurare uniformità e omogeneità nell’erogazione dei servizi. Purtroppo, a fronte di una simile e chiara prescrizione descrittiva, l’attuazione di tali principi è condizionata da tempi dilatati, anche e soprattutto per la complessità e la numerosità degli impegni assunti.

Pertanto, sebbene gli effetti del predetto cambiamento culturale saranno valutabili soltanto nel medio e lungo periodo, è necessario procedere subito in tale direzione, altrimenti sarà impossibile abbandonare la logica dei meri tagli lineari, per dedicarsi alla creazione di un nuovo modello sostenibile di Servizio Sanitario Nazionale, capace di garantire l’effettiva congruità ed adeguatezza delle risorse ad esso assegnate.
Infatti, per garantire ai cittadini interventi sanitari misurabili in termini di benefici associati a costi sostenuti, sarà necessario procedere ad un complessivo ripensamento del vigente modello di Servizio Sanitario Nazionale anche sotto il profilo della riforma delle sue leggi istitutive e dell’introduzione di un’attività programmatoria a lungo termine capace di garantire ai cittadini livelli di assistenza maggiori e coerenti con le nuove esigenze dettate dalla società contemporanea, la quale è caratterizzata dal basso tasso di natalità infantile e dal contemporaneo crescente invecchiamento delle popolazione.

Ovviamente, tale nuovo modello sostenibile di Servizio Sanitario Nazionale comporterà l’introduzione di un un diverso e più moderno metodo di ripartizione delle risorse alle singoli Regioni. Sebbene il diritto alla salute sia economicamente condizionato dai ridotti margini del bilancio statale, ogni istituzione pubblica pubblica preposta alla tutela di questo diritto dovrà adoperarsi per evitare che tale condizionamento interessi i cittadini in modo differenziato in relazione al loro luogo di residenza ed incrementando, in tal modo, un ulteriore disequilibrio tra i singoli territori.
Appare evidente che si tratta di una sfida cruciale per il futuro del nostro Paese, a causa delle sue evidenti ricadute sociali.

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NON POSSIAMO PERDERE LA SPERANZA

di Germano De Sanctis

In seguito all’attentato terroristico avvenuto l’11 settembre 2001, il mondo occidentale ha inizialmente risposto alla minaccia del terrorismo dichiarando guerra alle Nazioni ritenute complici degli attentatori, non risolvendo minimamente il problema e non assicurando ai suoi cittadini alcuna sicurezza.

Infatti, quattordici anni dopo e all’indomani del un nuovo attacco terroristico alla redazione del settimanale parigino Charlie Hebdo, si è reso evidente come il c.d. terrorismo islamico non solo non è stato debellato, ma anzi non è stato minimamente scalfito da anni di politiche di contrasto, attuate anche, come detto, ricorrendo agli strumenti offerti dalla guerra convenzionale.
Inoltre, la nostra libera, pacifica e democratica società europea si è scoperta totalmente incapace di prevenire l’accadimento di eventi di tale portata.

Lo sgomento è amplificato dal fatto che questi attacchi terroristici hanno sempre colpito sempre un simbolo della democrazia occidentale. Infatti, l’attentato alla redazione del settimanale Charlie Hebdo ha come obiettivo simbolico la libertà di stampa. In precedenza, altri simboli del nostro sistema democratico sono stati chirurgicamente colpiti: la scuola a Tolosa (la libertà d’struzione), il museo ebraico di Bruxelles (il divieto di discriminazione), il coffee shop di Sidney (il diritto di riunione) ed il Parlamento del Canada a Ottawa (il diritto di rappresentanza).

In altri termini, emerge una chiara strategia di destrutturare la società civile occidentale, mirando ai suoi luoghi che più rappresentano simbolicamente le libertà conquistate da secoli di lotte democratiche.

La violenza del fanatismo religioso ha provocato un improvviso risveglio delle nostre coscienze che vedono inaspettatamente in pericolo il nostro sistema di valori, cresciuto godendo di un lungo periodo di reciproca e pacifica convivenza e rinnegando i germi malefici che hanno portato allo scoppio della seconda guerra mondiale.

Pertanto, è naturale percepire l’istinto di difendere la nostra democrazia da questo attacco morale e politico, magari opponendoci emotivamente ed irrazionalmente al totalitarismo fanatico, con ogni mezzo possibile, purché rispettoso dei nostri principi etici e di legalità.

Invece, tutti questi eventi impongono una analisi serena e razionale, per comprendere cosa stia realmente accadendo in Europa e nel mondo, senza farsi condizionare dalla vendetta, dall’odio e dall’intolleranza.

Così ragionando, appare necessario rinforzare subito la nostra cultura democratica e tollerante, avendo fiducia e speranza sulle sue potenzialità, nonché abbandonando i sempre più diffusi atteggiamenti critici e disfattisti. Soltanto l’assunzione di un simile atteggiamento può rendere possibile la difesa della nostra democrazia, per trasmetterla intatta alla prossima generazione.

Infatti, promuovere lezioni d’intolleranza razziale e/o religiosa è un’operazione pericolosa, in quanto la diffusione di un simile messaggio può influenzare ampi settori della società, insinuandosi anche nelle sue fasce di età più giovane. Gli atteggiamenti di odio e di discriminazione sono soltanto capaci di risvegliare gli istinti più biechi, rendendo ammissibile ogni misfatto.
In momenti storici di tale delicatezza deve prevalere un atteggiamento responsabile e capace di ripensare completamente il nostro sistema di convivenza civile. Infatti, gli accadimenti che si stanno succedendo dal 2001 hanno delineato un nuovo scenario internazionale, che sta finendo per cambiare irrimediabilmente il mondo ed il modo di pensare di noi occidentali, essendo costretti a rimettere in discussione l’intero nostro sistema di relazioni tra culturale e religioni diverse. Si tratta di un’occasione unica da affrontare con speranza, poiché rappresenta l’unico modo per costruire un futuro migliore, rispetto a quello che l’odio e la xenofobia possono assicurarci.

Pertanto, la guerra e gli atteggiamenti xenofobi non sono la soluzione, in quanto la vendetta non è uno strumento di giustizia, ma soltanto uno strumento per generare altra e maggiore violenza.

Bisogna evitare di finire in una spirale di odio e violenza, per ricercare la pace del mondo attraverso una complessa, ancorché fragile, interconnessione tra le varie ideologie, culture e religioni.
Sin dagli albori della cultura occidentale, la politica, intesa nella sua accezione più nobile, si è distinta per essere il superamento di ogni violenza, nella consapevolezza della sua inutilità a raggiungere qualsiasi scopo.

Dobbiamo interessarci degli aspiranti kamikaze e guerriglieri islamici non per combatterli aprioristicamente, ma per capire quali siano le ragioni più profonde che li rendano disposti ad accettare l’idea della propria morte mediante l’innaturale atto del suicidio. Soltanto in tal modo, sarà possibile fermare costoro e la spirale di violenza che essi sovente generano. Infatti, la storia umana insegna che molto raramente sussiste una correlazione diretta e precisa tra un evento e l’altro, in quanto un numero indefinito di concause producono gli eventi della nostra vita.

Non è, quindi, possibile dividere in modo manicheo quelli che stanno con noi occidentali e quelli contro di noi, in quanto in questo scenario mondiale fluido ed orfano delle ideologie del XX Secolo non vi sono più certezze. Anzi, diventa necessario porre il dubbio alla base dello sviluppo futuro della nostra cultura. Soltanto il dubbio (supportato dalla curiosità) può generare la necessità di conoscere e comprendere le culture diverse dalla nostra.

In altri termini, la ricerca della conoscenza non deve pretendere di ottenere soluzioni univoche, chiare e precise ai problemi del mondo, ma deve ritenere utile porre (anche a se stessi) delle domande oneste, per, poi, ascoltare le risposte altrui.
Un simile atteggiamento culturale ci permetterà di uscire da consunti e banali stereotipi sul terrorismo, in quanto esso, inteso come modo di usare la violenza, può esprimersi in molteplici forme, a volte anche economiche, al punto che è impossibile arrivare ad una individuazione univoca del nemico da debellare.

In passato, i governi occidentali hanno preteso di sapere esattamente chi fossero i terroristi e come andassero combattuti. Invece, come hanno dimostrato i fatti di Parigi, anche questo stereotipo è destinato a dissolversi in un attimo. Soltanto quando la politica si ricongiungerà con l’etica, sarà possibile porre le basi per vivere in un mondo migliore.

Tutto dipenderà da come la politica reagirà a questi ultimi attentati. Come ha giustamente detto Francois Hollande, i terroristi hanno colpito al cuore la libertà e la laicità della società europea, ma non la sua ragione. Di conseguenza, bisognerà impedire che trionfino i rigurgiti anti-islamici, che tenderanno, nel breve periodo, a radicalizzarsi ed a stigmatizzare tutte le popolazioni musulmane. Sarà necessario reagire alla paura crescente di chi si sentirà minacciato, per impedire un pericoloso processo di disgregazione.

La scelta operata dai terroristi islamici di trasformare l’Europa nel loro terreno di scontro d’elezione impone a quest’ultima di muoversi unitariamente, non soltanto sotto gli assetti economici, ma anche e soprattutto politicamente. Occorre, quindi, una politica unitaria dell’immigrazione nell’Eurozona, per non pericolosamente ghettizzare le sempre più numerose minoranze stanziate negli Stati Membri dell’Unione Europea, dove tra l’altro, vivono, già due o tre generazioni di immigrati, che necessitano del rispetto della loro diversità, nell’ambito di uno spazio comune di valori condivisi e dove tutti devono convivere pacificamente.

Se non si ragiona in tal modo, queste minoranze rischiano di diventare oggetto dell’attività di proselitismo dei terroristi. Invece, la loro integrazione, comporterà la loro educazione alla democrazia, al lavoro, ai diritti e ai doveri della civile convivenza. In altri termini, essi possono diventare pienamente cittadini europei, nel rispetto delle loro singole diversità culturali e religiose.
Si tratta di una necessità di equità sociale sempre più cogente, visto l’imponente flusso migratorio proveniente dalla sponda africana del Mediterraneo. Di conseguenza, deve prevalere un intervento politico che contrasti visioni localistiche e protezionistiche, ormai pericolosamente fuori dal tempo. Soltanto se la società europea saprà condannare questi fermenti di odio e di violenza, sarà possibile contrastare e debellare il terrore.

La condanna al messaggio di odio dei terroristi deve passare anche attraverso i medesimi strumenti di propaganda finora usati dagli jihadisti. Quindi, bisognerà ricorrere a forme di mobilitazione di massa che dovranno attraversare trasversalmente proprio quei social network che hanno svolto da cassa di risonanza dei messaggi di odio e distruzione.

In questi giorni, si è riscontrato che la rete internet, attraverso Facebook, Twitter e gli altri principali social network, ha prodotto rapidamente una immediata risposta al messaggio di odio e terrore lanciato dai terroristi. Si tratta di una novità importante. Infatti, nel 2001, ai tempi dell’attentato alle Torri Gemelle, una simile reazione era impossibile a causa, sia dell’assenza delle attuali reti sociali, sia dell’assenza di consapevolezza collettiva del terrore globale.

In altri termini, la rete ha reso possibile una risposta immediata ed internazionale all’orrore, rendendo evidente come la diretta conseguenza della globalizzazione del terrorismo è stata la globalizzazione della sua condanna.

Si tratta di un atteggiamento condiviso importante ed incoraggiante, poiché la nostra società è ormai dominata dalle immagini e dalla comunicazione. E le immagini di morte che hanno visto come protagonisti i terroristi nei pressi della redazione di Chalie Hebdo sono state sopraffatte dalle coinvolgenti immagini ritraenti migliaia di persone scese spontaneamente in piazza a comunicare la loro alterità da tutto questo odio e da tutta questa violenza, indipendentemente dalle proprie rispettive opinioni politiche e religiose.

Siamo di fronte ad immagini che comunicano l’unione e la solidarietà su cui radicare un messaggio di speranza per uno sviluppo civile e tollerante dell’intera comunità mondiale.

Tale ultima affermazione trova anche riscontro nel fatto che nelle piazze vi erano molti cittadini musulmani, che sono le prime vittime morali di simili attentati. Le autorità islamiche francesi hanno avuto il coraggio di dichiarare senza ambiguità la loro condanna alla violenza, intesa anche come violenza interna alla loro religione. Soltanto in tal modo, è possibile non far ricadere su tutti i musulmani che vivono nei Paesi occidentali il sospetto di una loro possibile connivenza e probabile condivisione dei valori di odio e terrore trasmessi dagli jihadisti.

Nella medesima maniera, dovrebbe agire la politica, liberandosi da ogni atteggiamento ipocrita, come quello che permette di tollerare il fondamentalismo religioso (anche islamico) di certi paesi totalitari, soltanto in nome degli interessi economici.

In estrema sintesi, credo che stiamo vivendo un momento storico cruciale per la storia contemporanea, in quanto il mondo occidentale si trova di fronte ad un bivio. Da un lato, l’Occidente può manifestare i primi segnali di una positiva reazione collettiva all’odio ed al terrore, dall’altro, invece, può abbracciare un pensiero totalitariamente xenofobo, abbandonando il proprio destino agli istinti più bassi e segregazionisti e rinnegando tutto il retaggio della cultura della tolleranza che l’Illuminismo ci ha lasciato. Ricordo a tutti che Voltaire, nel suo celebre “Trattato sulla tolleranza”, ha rinvenuto nell’unione tra l’intolleranza e la tirannia la causa del regresso della società civile.

Dobbiamo ricordare, però, che la nostra ferma risposta a coloro che rappresentano il fanatismo deve agire nel rigoroso rispetto del principio di legalità, che è tanto importante, quanto la tutela delle libertà faticosamente conquistate nei secoli passati.

Uno dei rischi più gravi di questo attacco terroristico è che esso stimoli ulteriormente la xenofobia nei partiti estremisti europei (e non), i quali rappresentano un pericolo per la democrazia, alla stessa stregua dei fanatici islamisti.

Questa strage non deve far guadagnare aderenti alle organizzazioni ed ai gruppi che vorrebbero distruggere l’Europa e farla tornare all’epoca dei nazionalismi intolleranti e xenofobi dell’inizio del XX Secolo. L’Europa potrà fermare questa barbarie soltanto se i suoi cittadini saranno uniti in quest’ora difficile, comunicando un messaggio di tolleranza e rispetto reciproco.

Per il momento, le reazioni dell’opinione pubblica e del mondo politico ci consentono di sperare in un processo positivo. Ovviamente, tale spirito unitario e solidale deve essere quotidianamente coltivato, affinché prevalga anche in futuro.

Possiamo cominciare noi stessi, individuando insieme l’elenco di valori comuni che costituiscono il minimo comune denominatore della nostra società democratica e stigmatizzando tutti gli atti ed i fatti violenti che non possiamo subire. In seguito, bisognerà trasmettere tale humus culturale ed ideologico alle generazioni future, abituandole, sin dai primi anni del loro percorso di istruzione e formazione, alla convivenza ed alla tolleranza tra culture e religioni diverse.

Se il mondo occidentale riuscisse a perseguire tale risultato, il terrorismo scomparirebbe da solo, perché non troverebbe più alcun “terreno fertile” su cui attecchire.

Pertanto, è necessario promuovere con ogni mezzo una cultura di pace e di speranza capace di vincere la paura e di costruire ponti tra gli uomini. Infatti, l’unico bene fondamentale è la convivenza pacifica tra le persone ed i popoli, superando ogni differenza di civiltà, di cultura e di religione.

Personalmente, credo che tutto questo sia ancora possibile. Basta avere la speranza in un mondo migliore e privo di odio e diffidenza verso chi è diverso da noi.

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L’ITALIA PUÒ TORNARE COMPETITIVA?

di Germano De Sanctis

L’economia italiana, al pari di gran parte delle altre economie degli Stati Membri della Unione Europea, non riesce ad uscire dalla crisi economica e finanziaria. Infatti, siamo quotidianamente “bombardati” dagli allarmanti dati sulla costante recessione e dalle costanti previsioni sulla permanente deflazione.

Questa incapacità di uscire dalla crisi è principalmente cagionata dall’assenza di una reale ripresa dell’economia nazionale, la quale, a sua volta, è determinata da una perdurante assenza di competitività.

Per comprendere meglio questa affermazione, basta considerare il fatto che la crisi finanziaria del 2007 ha colpito in modo differente i singoli Paesi europei. Infatti, gli Stati europei che avevano investito nei decenni precedenti nelle aree fondamentali per la crescita economica (come, ad esempio, l’istruzione, la formazione del capitale umano, la ricerca e lo sviluppo etc.) hanno saputo gestire meglio questa difficile fase. Invece, i Paesi denominati dalla poco edificante etichetta di “Pigs” (cioè, Portogallo, Italia, Grecia e Spagna) hanno subito maggiormente gli effetti negativi della crisi, proprio perché avevano in precedenza dedicato pochissime risorse a questo genere di investimenti. Inoltre, in Italia, la crisi economica è accompagnata anche dalla difficile gestione del proprio debito sovrano. Appare evidente come un simile quadro produca una seria crisi di competitività.

Inoltre, le generiche politiche di austerità finora adottate hanno contribuito ad aggravare i fenomeni recessivi in atto, in quanto, l’Italia, al pari dei Paesi europei che versano nelle sue medesime condizioni, necessita prioritariamente di riforme “strutturali”, capaci di stimolare la crescita.

Tuttavia, in un quadro di così profonda crisi, la crescita non può essere prodotta soltanto facendo ricorso agli investimenti privati in un’ottica di loro autoregolamentazione neoliberista.

Forse è il caso di ragionare sull’utilità di nuove politiche di stampo keynesiano, dove lo Stato interviene nell’aumentare gli investimenti in quei settori capaci di aumentare la produttività e di generare la crescita. In altri termini, lo Stato deve investire sull’istruzione, sulla formazione e sulla ricerca.

Tuttavia, simili politiche d’intervento necessitano di istituzioni pubbliche dinamiche, capaci di assicurare un efficace collegamento tra il mondo scientifico, i settori industriali ed il sistema finanziario. Soltanto in tal modo, si potrà garantire la ricaduta tecnologica della migliore ricerca scientifica, attraverso l’avvio di politiche industriali innovative e supportate da investimenti finanziari a lungo termine.

Personalmente, ritengo che lo sforzo che la BCE intende compiere attraverso il c.d. il “Quantitative Easing” sia un’operazione necessaria, ma non sufficiente. Infatti, tale operazione fallirebbe se la sua iniezione di denaro fosse destinata solo al sostegno del credito. Invece, bisogna dirottare questo futuro aumento di liquidità monetaria verso i settori produttivi dell’economia reale. Però, per raggiungere un simile risultato, è imprescindibile l’intervento delle istituzioni pubbliche, così come l’esperienza passata ha già avuto modo di insegnare. Basti pensare, ad esempio, all’operazione compiuta recentemente negli USA con il programma di misure di stimolo promosso da Barak Obama.

Appare, quindi, evidente che l’Eurozona deve immediatamente elaborare politiche d’intervento unitarie, se non vuole attraversare l’intero 2015, inseguendo un ripresa che, altrimenti, non arriverà mai. Le istituzioni comunitarie ed i Singoli Stati Membri devono avere il coraggio di avviare politiche “solidali” di crescita e sviluppo, capaci di eliminare gli squilibri macroeconomici attualmente esistenti tra le singole economie nazionali. Anche la “locomotiva tedesca” ne beneficerebbe, godendo del maggiore potere di acquisto dei cittadini dell’intero continente europeo, il quale rappresenta, tuttora, il suo principale mercato d’esportazione.

Tuttavia, la competitività non si raggiunge abbattendo i costi della manodopera, ma acquisendo la capacità di produrre in maniera competitiva prodotti di alta qualità, che il resto mondo intende acquistare, ma che non è ancora capace di produrre, o di realizzare con i medesimi standard di fabbricazione.

Pertanto, bisognerebbe ricercare subito le risorse per avviare un simile genere di investimenti, partendo dai fondi strutturali comunitari, che dovrebbero essere prioritariamente destinati all’avvio di progetti innovativi, fattibili e con forti ricadute sociali. Risulta chiaro il fatto che una simile politica comporterebbe anche un necessario ripensamento del ruolo della Banca Europea per gli Investimenti (BEI). Inoltre, bisognerebbe contestualmente rivedere il sistema dei controlli legati a tali finanziamenti. Le Pubbliche Amministrazioni e le imprese degli Stati Membri che ricevono risorse comunitarie devono garantire modalità gestionali adeguate per prevenire ed evitare ogni forma di truffa, nonché per garantire un utilizzo efficace delle medesime. Non sto alludendo all’imposizione di mere politiche di austerity, capaci solo di provocare circoli viziosi di assenza di crescita. Sto alludendo a politiche capaci di verificare ex ante il reale raggiungimento dei risultati attesi.

Tengo a precisare che l’assenza di crescita in Italia non è condizionata soltanto da una Pubblica Amministrazione eccessivamente burocratizzata, ma è anche limitata da un settore privato che da troppo tempo non si distingue più (salvo rare e felici eccezioni) per essere adeguatamente dinamico e innovativo.

Ciò detto, non si può pretendere che il settore privato sia dinamico ed innovativo, in assenza di un settore pubblico altrettanto dinamico e innovativo. Il problema della Pubblica Amministrazione non risiede principalmente nel suo eccesso di burocratizzazione, ma nella sua incapacità (a differenza di molti altri Stati europei) di finanziare adeguatamente l’istruzione, la ricerca e l’innovazione, allo scopo di incrementare lo sviluppo del capitale umano. In altri termini, la Pubblica Amministrazione italiana non è stata finora in grado di favorire l’implementazione di quei settori che determinano la crescita e la produttività.

Ovviamente, il settore pubblico non può determinare da solo l’avvio di una nuova fase di crescita, in quanto necessita di un settore privato capace di raccogliere una simile sfida. Affinché si riesca a garantire una efficace ricaduta tecnologica degli investimenti pubblici in materia di ricerca ed innovazione, vi deve essere un settore privato capace di comprendere e sfruttare le opportunità di profitto offerte dall’innovazione tecnologica, introducendo nuove tipologie di prodotti, la cui utilità marginale è insita nel valore aggiunto del prodotto in sé, e non nel suo basso costo di produzione.

In estrema sintesi, il settore pubblico ed il settore privato devono assumere insieme i rischi della ricerca, per, poi, goderne insieme dei benefici conseguenti.

Questa sinergia tra pubblico e privato in materia di ricerca ed innovazione deve divenire una sorta di cooperazione allargata tra imprese private e Pubbliche Amministrazioni, capace di produrre ricchezza attraverso la crescita della società italiana.

Si tiene a precisare che non si sta delineando un politica economica statalista e/o assistenziale. Si sta solo evidenziando che un sistema di imprese private, per quanto innovativo e dinamico voglia e possa essere, non ha la forza di affrontare da solo alcune tipologie di investimenti aventi ad oggetto ricerche con ricadute tecnologiche ed economiche soltanto di lungo periodo. Invece, tali tipi di investimento devono essere supportati dal settore pubblico, il quale deve avere la forza e la lungimiranza di garantire alla propria economia nazionale una riserva di risorse all’uopo dedicate. Soltanto operando in tal modo, si potrà garantire la crescita necessaria per garantire uno sviluppo sostenibile della società.

L’assenza di un ruolo dello Stato nel promuovere l’innovazione e la ricerca è la ragione dell’entropia di un sistema economico nazionale ed è, altresì, la base di un costante ed irreversibile fenomeno d’impoverimento per assenza di crescita. Pertanto, lo Stato deve svolgere un ruolo essenziale nel sostenere i primi passi dei grandi processi di innovazione, in quanto, di fronte a progetti d’investimento molto ampi ed a lunga gittata, il settore privato non è disposto a correre rischi giudicati troppo alti.

Chiaramente, un simile ragionamento impone un totale ripensamento “culturale” della Pubblica Amministrazione italiana, la quale, fin quanto sarà ritenuta una macchina burocratica inefficiente e parassitaria, difficilmente riuscirà ad attrarre al suo interno figure professionali capaci realmente di innovare.

In estrema sintesi, l’Italia ha smesso di essere competitiva e non riesce ad avere un’economia in crescita, in quanto lo Stato ha smesso di svolgere da troppo tempo il suo ruolo di promotore dell’innovazione e dello sviluppo tecnologico, supportando adeguatamente le risorse intellettuali disponibili.

Bisogna, quindi, abbandonare le concezioni che vedono l’intervento diretto dello Stato, solo come evento sussidiario di ultima istanza in caso di fallimento del mercato. Infatti, tutte le grandi scoperte tecnologiche hanno sempre visto protagonista lo Stato, nel ruolo di finanziatore iniziale della ricerca scientifica pura, per, poi, “trasferire” le ricadute tecnologiche di tale ricerca finanziata al sistema imprenditoriale privato.

Non è possibile supportare l’innovazione, soltanto attraverso l’abbattimento dell’imponibile fiscale e mediante la riduzione della regolamentazione giuslavoristica. Un prodotto industriale non diventerà mai competitivo, soltanto riducendone i costi di produzione, ma rendendolo appetibile per il mercato, in modo tale che il suo costo di produzione sia rilevante solo relativamente alla quantificazione dei ricavi ottenuti dalla sua vendita. Tale affermazione trova riscontro nell’analisi dei fatti, la quale dimostra esattamente il contrario e, cioè, che l’aumento del costo unitario del lavoro è il diretto risultato del calo della produttività dovuto alla diminuzione degli investimenti pubblici e privati e pubblici in tutti i settori capaci d’incrementare la crescita del capitale umano e lo sviluppo dell’innovazione.

In conclusione l’Italia tornerà a crescere soltanto se il settore pubblico sarà capace di avviare una politica industriale, capace di promuovere lo sviluppo di imprese (anche piccole) innovative, attraverso investimenti a medio e lungo termine.

L’intervento pubblico dovrà essere comunque d’ausilio (e non sostitutivo) dei  pur sempre necessari investimenti privati, i quali dovranno essere, a loro volta, supportati da un settore finanziario finalmente riformato. In tal modo, si potrà ottenere un felice ricongiungimento tra la finanza e l’economia reale, in grado di garantire un lungo periodo di crescita stabile e costante. In altri termini, necessita un intervento del settore finanziario a favore degli investimenti di lungo termine e a supporto dei processi d’innovazione tecnologici e produttivi.

Inoltre, l’economia reale dovrà anche beneficiare di una politica fiscale progressiva (e non regressiva) a lungo termine, posta a sostegno del processo d’innovazione e che esuli da meri tagli orizzontali della tassazione, i quali sono capaci soltanto di favorire gli speculatori.

Infine, lo Stato dovrà attivarsi per costruire un nuovo sistema di dinamiche relazionali con le parti sociali. Soltanto in tal modo, sarà possibile negoziare condizioni migliori per tutti i lavoratori, senza pregiudicare la redditività delle singole produzioni, in un periodo in cui i profitti continuano a crescere in rapporto ai salari. Il mondo sindacale non deve essere confinato in un ruolo di strenuo difensore di diritti acquisiti dalle precedenti generazioni di lavoratori, ma, al contempo, incapace di proporre un modello condiviso di sviluppo. Esso deve essere coinvolto dal settore pubblico nel processo d’innovazione, fino a trasformarlo in un soggetto che contribuisce attivamente all’avvio di una nuova fase di crescita nazionale, trainata dall’innovazione tecnologica e dai nuovi cicli produttivi.

Questa sinergia di interventi dovrebbe infondere al settore privato quel necessario coraggio ad investire nell’innovazione che è ormai assente in Italia da troppo tempo.

In estrema sintesi, l’Italia tornerà a crescere, soltanto se si riscontrerà la presenza congiunta delle politiche pubbliche per l’innovazione, della riforma del settore finanziario e del riconoscimento delle ruolo delle organizzazioni sindacali nella creazione di un nuovo dialogo sociale.

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